论住房公积金制度公平缺失现象

□文/董红亮

一、引言

1991年上海借鉴新加坡中央公积金制度的成功经验，在国内率先推行了住房公积金制度。1994年国务院发布关于深化城镇住房制度改革的决定，全面推行住房公积金制度。经过十几年的发展历程，其在不断完善的过程中各种缺陷也逐渐显现出来，住房公积金制度的公平性问题开始受到社会大众的关注。住房公积金制度把保证中低收入家庭的基本居住需要作为其住房保障的目标，即让普通职工、尤其是中低收入职工能够买得起房或住得上房。这就需要住房公积金制度通过一定的管理措施和运行程序来实现这一目标，最终达到一个公正理想的结果。随着我国社会经济的发展，社会分化现象越来越明显，社会各阶层、各环节之间的关系也更加复杂化。中低收入者的住房保障问题是住房公积金制度最薄弱的层面和环节，其制约着住房公积金制度发展的速度、规模和效益。当住房公积金制度的社会公平问题严重制约这一制度持续稳定的发展时，住房公积金制度改革的侧重点也就应该转向解决其社会公平问题。

二、住房公积金制度公平缺失现象

（一）住房公积金制度覆盖面的不公平性。

我国住房公积金制度的建立就是为了公平地解决好职工的住房问题，提高职工的购房能力，改变计划经济所带来的不公平性。虽然《住房公积金管理条例》中对公积金的缴存有明确的规定，但仍有相当一部分企业无视这一规定，使住房公积金“应建尽建，应缴尽缴”的制度难以实现。2008年末，全国应缴职工人数11，184.05万人，实际缴存职工人数为7，745.09万人，同比虽有增长，但覆盖率仍然不高，很多职工并未享受到住房公积金这一政策，而且这部分职工基本上都是真正急需解决和改善住房条件的中低收入阶层，他们才是社会住房保障制度应该重点关注的对象。如果国家不通过相关政策使这部分职工真正拥有住房公积金，而是让他们继续游离在这一保障体系之外，实现不了“居者有其屋”的权利保障，那么就势必会损害这部分职工的利益，违背了公平原则。

（二）住房公积金缴存额度上的不公平性。

我国建立住房公积金制度的初衷就是为了改变旧体制遗留的不公平现象，保障广大职工的住房需求。但目前我国的住房公积金制度，不同职工在缴存额度上存在着很大的差距，而且还有进一步扩大的趋势，这种差异和不公主要表现在地区与地区、单位与单位、个人与个人之间的差异性。经济发达地区公积金缴存额度就高，落后或欠发达地区公积金缴存额度就低或根本就没有；行政事业单位或效益好的企业缴存额就高，相反很多效益不好的企业就很低或者根本没有。试想，同一地区效益好的企业，有的职工每个月缴存的住房公积金高达3，000多元，比很多企业职工的工资还高，而效益差的企业，大多数职工每月缴存的公积金甚至不到100元或根本没有，十几年之后，这种差距会有多大，而且各地区住房公积金缴存基数和缴存比例在不断地提高，随着时间的推移，住房公积金制度从体制上会带来两极分化的事实，职工之间的贫富差距也就逐渐被拉大。这不仅伤害了职工参加住房保障的积极性，影响住房公积金制度建设，而且还造成了社会的不稳定因素，影响社会和谐发展。

（三）住房公积金使用上的不公平性。住房公积金是一种凭借政府指令建立起来的强制性储蓄，其排斥了储户在收入水平、投资欲望、消费偏好和自主决策上的差异性，排斥了利率在资本融通过程中的作用，排斥了市场经济的等价交换原则。由于我国职工之间的收入水平和住房需求状况差距比较大，从而导致住房公积金的存款人和贷款人不能很好的匹配，存贷机制存在很大的问题。这样就会出现很多中低收入家庭，也是真正急需解决和改善住房条件的家庭，可能一直都不会提出公积金贷款的申请；相反，那些高收入阶层，或者是使用住房公积金贷款购房用于投资收益的人群，则是将住房公积金贷款用足的人，在目前这种情况下，住房公积金的互助性非但不能实现，反而形成了利用大多数中低收入职工的低息住房储蓄来补贴少数高收入职工获得低息购房或购房投资这种劫贫济富的扭曲局面。所以，住房公积金在使用上进一步拉大了不同阶层的收入差距，不符合社会公平原则。

三、调控住房公积金制度公平缺失的建议

（一）进一步扩大住房公积金制度覆盖面。

首先，公积金管理中心要加大政策宣传投入，抓住有利时机，充分利用电视、电台、报纸和网络等媒体，多角度、全方位地宣传公积金优惠政策，提高职工利用《条例》维护权益的意识，把更多的单位和职工纳入到住房公积金政策保障体系中来；其次，公积金管理中心要加大执法检查力度，充分利用行政、法律手段，采取发告知书、上门催建、媒体曝光、行政处罚等措施，狠抓催建催缴工作。

（二）合理界定住房公积金基数标准。从市场经济体制确立以来，我国企业无论是按照所有制形式还是按照企业生产规模来划分，都出现了多元化的局面，根据这一特点，应有针对性地制定出住房公积金制度缴存基数量化的指标。按照这一思想，对于行政事业单位应该每年从其在当地财政预算编制上来进行界定，而企业则应该根据其在上一年度实际缴纳的税款对企业的经营、产值和利润进行界定，来确定本年度应该缴纳的公积金基数标准。

（三）制定更人性化的住房公积金使用规定。住房公积金制度建立的目标是解决和改善城镇职工的住房条件，在保证公积金专门用途的前提下，可以在有条件的地区逐步取消对公积金缴存职工利用自己缴存的住房公积金账户资金进行规定用途以外投资的限制。但有个前提条件就是要求住房公积金专户余额和沉淀资金较多。由于住房公积金使用率不高，截至2008年末，我国住房公积金银行专户存款余额为5，616.27亿元，在扣除必要的备付资金后沉淀资金多达3，193.02亿元。可见，我国住房公积金存量大、沉淀多，已经有条件允许职工利用自己的公积金进行规定用途以外的投资。同时，为了更好地实现住房公积金制度的运行目标，应该规定这种专门用途以外投资的收益必须回流到职工原来的个人公积金账户。

（四）制定住房公积金合理的配贷机制。首先，必须建立一个公积金缴存职工可以平等获得个贷权利的机制。即所有按照规定能够定期足额缴纳住房公积金的职工，如有获得低息住房贷款的需要，其只要达到规定的缴存期限和缴存额，就都有资格获得一定额度住房公积金贷款的权利；其次，应该定期评估所有缴存职工的公积金个人账户资金积累状况，以及他们对住房公积金制度的贡献值；然后，可根据不同职工这种评估值的高低来决定公积金贷款人的资格及公积金贷款的优先顺序。

［1］张达梅.论住房公积金制度中利益失衡现象的调控.合肥学院学报（社会科学版），2006.5.

［2］吴式达.我国住房公积金制度公平性问题研究［硕士学位论文］.厦门大学，2007.4.