建国初期城乡二元体制形成与固化的考察

贾兆义

(山东大学马克思主义学院,济南 250100)

建国初期城乡二元体制形成与固化的考察

贾兆义

(山东大学马克思主义学院,济南 250100)

我国的城乡二元体制在建国初期的形成与固化是一个逐步演进的过程。在我国特殊的国情基础之上,作为后发型的国家,选择重工业优先的工业化路径是城乡二元体制形成的根源,而后为保证重工业化战略的顺利实施,国家又通过一系列的制度安排,制约了城市与乡村的生产要素的良性流通,使城乡二元体制不断固化,虽然支持了当时国民经济的迅速恢复,但也为以后的经济社会发展遗留了许多矛盾。

城乡二元体制;形成;固化;历史考察

改革开放以来,我国在社会主义现代化建设的各个领域取得了举世瞩目的成就,在很多领域的改革取得了突破性的进展。与此形成反差的是,虽然农村的面貌发生了翻天覆地的变化,但是城乡发展差距和城乡居民收入差距,却明显地拉大了。农业处于相对薄弱环节的地位没有根本改变,城乡二元体制的破解至今没有取得多大进展,所以我们在看到辉煌成就的同时,不得不冷静地分析农业、农村的发展现状,不得不对造成这种反差的根源进行探寻。

当前,在我国经济社会生活中存在着诸多矛盾,但是城乡二元体制对我国经济社会发展所造成的影响程度之强,影响时间之久和影响范围之广,是其他很多矛盾所不能比的。有效扭转二元经济反差,解决由城乡二元体制带来的各方面矛盾是促进经济社会协调发展、构建和谐社会的重要前提和保证。党的十六大以来,党中央、国务院多次强调,解决三农问题是全党工作的重中之重,要实行工业反哺农业、城市支持农村,统筹城乡发展,扎实推进社会主义新农村建设。党的十七大报告再次重申:“解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会大局,必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础设施地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。”[1]在这样的背景下,有必要对我国二元体制的形成的国情原因、工业化路径的选择的和制度安排对二元体制形成的影响等进行考察,以期破解城乡二元体制,促进我国未来经济社会协调持续发展。

一、中国城乡二元体制形成和固化的原因

(一)国情原因

国情是任何一个国家制定经济发展战略和制定制度的基础,是一个国家经济社会发展的不能回避的基础因素。中国城乡二元体制的形成同样不例外,笔者在本文中将国情分为社会条件和自然环境条件两个方面进行分析。

导致中国的二元结构的固化的社会历史国情的形成有着深远的历史背景和深刻的历史根源。有学者就认为,城乡二元结构自古就有,可以追溯到宋朝时期,但是这种二元结构并不明显[2]。本文着重考察近代中国的二元结构的形成。

中国的工业化始于 19世纪 60年代,但是中国的工业化进展进程异常缓慢。到新中国成立时,中国的工业化发展水平很落后。

造成中国工业化发展水平落后的原因是多方面的,笔者认为主要有以下几种:首先,帝国主义的入侵和掠夺,榨取了中国有限的社会剩余,导致缺乏进行工业建设的足够的资本是重要原因之一。概略统计,鸦片战争结束后的半个多世纪中,西方列强仅仅通过不平等条约从中国掠夺的赔款就超过7亿两白银,这还不包括每年要支付的利息。清政府为了支付这些赔款,除了借贷附有高额利息的外债以外,不得不动员一切社会剩余。所以,面对着西方咄咄逼人的赔款,中国很难积累起足够的工业化所需要的资本。其次,中国社会一直存在的“重农抑商”以及“有土斯有财”的思想观念,使有限的社会剩余没有转化为工业资本。传统的中国社会是以小农经济为主体的,农民除了勉强维持自己的基本生活以外,几乎很少有剩余。而地主大多认为土地是唯一的具体财富。这种根深蒂固的观念阻碍了中国有限的社会剩余向工商业资本的转化,使得工商业的发展始终无法摆脱资本瓶颈的制约。最后,中国缺乏将社会剩余转化为工业化资本的体制。半殖民地半封建社会时期的中国,缺乏一个强有力的具有现代化意识的国家政权的领导,封建的专制制度严重束缚了先进生产力的发展,这种体制成为近代中国不能发动工业化的根本原因。

基于以上原因,虽然中国的自给自足的自然经济略有松动,但是工商业水平仍然很低;农业与手工业开始分离,城市社会经济商品化有一定发展,但是广大农村仍然处于小农经济的汪洋大海之中。这样就形成了封建经济与资本主义经济、传统农业和近代工业、传统农村与少数较繁华的工商业城市并存的新中国发动工业化的社会条件。

人口因素是重要的社会物质生活条件,对社会发展起着制约与影响的作用。同时,地理环境是人类社会生存和发展的永恒的、必要的条件。在中国这样一个人口数量庞大,地理环境复杂的国家考察其社会发展更不能离开对人口因素和地理环境的分析。

庞大的人口数量和有限的自然资源之间的突出矛盾是中国的基本国情。中国是世界上的资源大国之一,但是由于人口基数庞大,使中国资源的丰富程度被大大抵消了。此外,虽然中国国土面积广阔,但是地理条件复杂,气候多变,生态环境基础脆弱,自然灾害频仍;土地短缺。建国之后,随着人口不断增长,国民经济发展进入高速增长阶段,对资源的需求量和消费量迅速扩大,势必加剧资源供给与需求的矛盾。这样,人口和自然地理环境之间的矛盾就成为中国为保障重工业优先的工业化战略的实施所作制度安排的直接原因。

(二)工业化路径的选择

新中国成立后,为了尽快实现强国富民的梦想,使中华民族能够屹立于世界民族之林,在当时国际国内环境的影响下,中央政府提出了赶超发达国家的历史任务,并为此采取了重工业优先发展的工业化路径,由此拉开了新中国城乡二元体制形成的序幕。

对于中国这个经济落后的国家而言,在极其薄弱的农业经济基础之上,面对严峻的国际国内环境,要想尽快地确立自己在国际政治舞台上的地位,建立完善的国民经济体系,同许多后发国家一样,在经济上必然要选择赶超战略。由于重工业在国民经济中居于主体地位已经成为经济发达的标志,因此,要实现经济发展的赶超,重工业优先的工业化路径便成了历史的必然选择。

重工业优先发展的路径给我国的经济结构带来了严重的问题。由于这种工业化是在一个典型的落后的农业国发动,又是长期处于封闭半封闭的环境,所以要实现工业化,不得不主要依靠内部积累来获得资金,而国内的资金相当大的部分是从农业中来。这种积累方式使得农村社会剩余被城市大量吸收,对农业抽取过多而投入过少,极大地削弱了农民自我积累和自我发展的积极性与创造力,导致农业生产效率低下。

重工业优先的工业化战略,使城市工业结构重型化,大大限制了就业容量和吸收劳动力的能力,严重阻碍了农村富余劳动力随着工业化进程转移到非农业产业的进程。大批农村剩余劳动力转移不出去滞留农村,延缓了城市现代文明向农村的扩散,使农村失去了许多经济和社会发展的机会。此外,为了集中财力发展工业部门特别是重工业,政府尽量抑制非生产部门的投资。非生产性投资的减少,导致第三产业严重萎缩。第三产业的发展滞后,直接影响城市就业岗位的创造,从而抑制了农村剩余劳动力的吸收。另外,由于城市基础设施欠账太多,又大大减弱了城市的容纳能力,强化了城市排挤农村人口的倾向,使隔离式城乡二元结构日益加剧。

二、导致中国城乡二元体制形成和固化的制度安排

制度安排,即制度结构,是管束特定行动模型和关系的一套行为规则。任何经济现象的形成,都可以有制度根源,反之,任何制度安排都必然会导致一定的经济现象。导致中国二元体制形成的制度安排很多,笔者认为,其中统购统销制度、城乡分治的户籍制度和人民公社制度是最重要的制度安排[3]。

(一)统购统销制度

统购统销制度的实施是城乡二元体制形成的第一个步骤。1953年,国家开始实行“苏联模式”的社会主义改造,在农村开展了农业集体化运动。这一年,在农村实行粮食征购及在城市实行粮食配给的统购统销政策出台。统购统销是高度集中的计划经济体制的重要手段,是为了解决优先发展重工业和落后农业之间的矛盾,为了保障工业化建设和市场稳定而采取的手段。它的实质是用国家政权的强制手段人为地隔断城乡之间商品的等价交换,割裂农民与市场的关系,通过“剪刀差”的办法保证城市所需要的低价粮食和农产品原料的来源,维持工业原料的低成本,使垄断了的国家能够在效率低下的情况下获得高额利润,并通过财政渠道进一步转化为发展工业、特别是重工业的资金。为了保证统购统销,国家对农村自由市场实行了严格管制。1962年以后政府又将集镇上的手工业者和商贩下放到农村,使之弃商务农。供销合作社被强令与国营商店合并,集市贸易进一步萧条。统购统销制度的职能之一就是国家严格控制了工农产品的价格与销售,并通过工农业产品“剪刀差”掠夺农业剩余为工业化积累资本,所以说统购统销是城乡二元体制形成的第一个步骤。

(二)城乡分治的户籍制度

城乡分治的户籍制度的建立使城乡二元体制定型和固化。为了以缓解计划供应的压力,必须严格控制城市人口的规模。为此,政府采取了严格的城乡分治的二元户籍制度。

新中国的户籍制度是为服务于新中国成立初期的政治经济形势和重工业优先的工业化战略而形成和确立的。一般认为,新中国户籍制度是以 1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心,以商品粮油供给制度、劳动就业制度、社会保障制度等辅助制度补充,另外在接受教育、通婚、子女落户等方面又做出许多具体的规定。它是一整套包含社会生活多个领域、组织严密、功能强大的系统性政策。它的形成经历了一个逐步推进的过程。建国之前,中国共产党领导人就认识到,伴随着工业化进程会有一个人口城市化的过程。1945年 4月,毛泽东在《论联合政府》中指出:“将来还要有几千万农民进入城市,进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业,建设很多的近代的大城市,就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”[4]新中国成立之初,为了稳定社会秩序,公安机关开始着手建立户籍制度。但是,建国之初的户籍管理主要是维护社会稳定等政权稳固的需要,控制人口流动的职能还没有提上日程。

在城市人口急剧增加,频频发出的劝止“盲流”的指示又不能如期奏效的情况下,1958年,新中国最终将限制人口自由迁徙的功能纳入户籍管理。1958年 1月 9日,我国第一个户籍管理法规——《中华人民共和国户口登记条例》正式颁布,新中国户籍管理从此步入有法可依的轨道,这也是新中国户籍制度正式确立的标志。之后,国家还先后制定了一系列与户籍制度相配套的,明显具有城市偏向的成文与非成文的辅助性制度。这些制度主要包括粮油制度、生产资料供给制度以及教育制度、劳动就业制度、医疗制度等等,从而形成了以《户口登记条例为核心》,其他辅助性制度为补充的户籍管理制度体系。至此,城乡居民身份成了地位和社会身份的象征,不得随意变更,当今世界上仅有的城乡二元体制定型化、固定化。从此,城乡二元户籍制度成为造成城乡二元经济反差的影响程度最深、时间最长的制度。

城乡二元户籍制度的构建,剥夺了农民应当享有的宪法赋予的居住和迁徙自由权及平等权。人为地阻滞了人口城市化与国家工业化同时发展的进程,将大量农村人口长时期地限制在农村,造成了最为严重的惊人的人力资源浪费,也造成了各种严重的政治经济和社会文化问题,成为日后三农问题的重要根源[5]。

(三)人民公社制度

如果说,统购统销制度和城乡分治的二元户籍制度把农民阻挡在城市之外,那么人民公社制度就把农民牢牢地束缚在了土地上。人民公社制度是统购统销和户籍管理在农村的制度依托。

在中国当时的条件之下,要实现重工业优先发展所需要的资金积累,只有实现农业的集体化。因为农业集体化可以保证资金积累和国家征购,减少成本和社会震荡。社会主义改造之后在农村建立的初级农业合作社、高级农业合作社还不是政府直接管理的。从与政府的关系上说,它们都是独立的经济组织,政府的管理只是外部的干预。在 1958年以后,中央相继制定了社会主义建设的总路线,发动了“大跃进”运动。“大跃进”中出现的虚报现象使得党和国家领导人误以为当时的生产力已经发展到了一个新的台阶,认为原有的组织规模比较小,经营项目比较单纯,集中程度比较低的农业生产合作社已经开始成为生产力发展的障碍了,这就必须改变原有农村生产合作社的模式以适应“发展”了的生产力。由于当时“大跃进”中大规模的大炼钢铁等运动需要大量的劳动力和资金的投入。在这种情况下,农村实行了“政社合一”的人民公社制度,经济和社会的高度组织化、行政化的体制才在农村普遍建立。

人民公社作为国家基层政权组织,承担着管理农村,为国家提取农业剩余为工业提供积累的职能。在这种体制下,人民公社控制了农村两大基本生产要素——劳动力和土地。人民公社在全国建立之后,导致集体之外无土地,公社之外无农民,使农民失去了在初级社和高级社时期拥有的退社的自由。为了消除农民自发的离心倾向,又对农民的小自由设置了种种限制。所有这些都把农民牢牢地束缚在了土地上,有效地控制了农民的地域流动和向城市的流动[6]。

以上的制度安排,反映了当时的领导人设计制度时缺乏必要的理论准备和实践经验,用一种应急性的制度安排获得短期的收益,但是却形成了长期性的制度安排,造成了十分高昂的制度成本。从国家和公民的关系看,也反映了重工业优先发展的工业化是以牺牲农业、过度地吸取农业剩余为代价,以人为地限制占人口绝大多数的农民的公民权利和经济自由为代价的[7]。这种城乡二元体制的生成和固化,使中国以后的发展付出了极大的经济代价和社会代价,所以说消除城乡二元体制的障碍,实现城乡一体化发展,是中国现代化建设的必然途径。

[1]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[G].北京:人民出版社,2007:22-23.

[2]厉以宁.论城乡二元体制改革[J].北京大学学报:哲学社会科学版,2008,45(2).

[3]周作翰,张英洪.城乡二元体制的建立:农民与市民的制度分野[J].湖南师范大学社会科学学报,2009,(2).

[4]毛泽东选集:第 3卷[M].北京:人民出版社,1991:1077.

[5]方辉.中国城乡二元结构的生成根源与破除方略[J].中共南京市委党校学报,2009,(2).

[6]肖冬连.中国二元社会结构形成的历史考察[J].中共党史研究,2005,(1).

[7]胡鞍钢.中国政治经济史论 (1949—1976)[M].北京:清华大学出版社,2008.

(责任编辑:孙大力)

F129;D232

A

1001-7836(2010)08-0012-03

10.3969/j.issn.1001-7836.2010.08.005

2010-04-27

贾兆义(1985-),男,山东莘县人,硕士研究生,从事马克思主义中国化及三农问题研究。