“小农”改变国家：村民自治发生的另一种视角——以1953至1985年汝南县王岗粮管所功能变革为表述对象

马 华，李红芹

（1.华中师范大学，湖北 武汉 430079；2.贵州省黔西南州委党校，贵州 兴义 562400）

“小农”改变国家：村民自治发生的另一种视角
——以1953至1985年汝南县王岗粮管所功能变革为表述对象

马 华1，李红芹2

（1.华中师范大学，湖北 武汉 430079；2.贵州省黔西南州委党校，贵州 兴义 562400）

相对于经济发展中日益起强大作用的国家力量,农民的力量是弱小的。与国家的反应相比，粮农的反应更多的是以“日常”形式进行的。基于1953-1985年汝南县粮食机构变革的过程，深度剖析村民自治在基层生根、发芽的另一种力量，即“小农”，证明人民群众是历史创造的主体，农民的主体性地位在任何时候都是必须重视的。

粮管所；统购统销；国家垄断；国家权力

本文以粮管所为研究切入点，以现代国家建构理论为分析工具。

1953年－1977年是高度集中的粮食统购统销期，粮管所在这一时期扮演着国家权力向下推进的强制“符号”，国家依靠赋予农产品国家意识强制把亿万分散的农户整合到国家体系中，在当时历史条件下，这种制度设计对我们优先发展重工业的战略目标，以及基层政权的稳定曾起到了积极作用。但这种高度“集权”的治理模式，统得过死、管得过严，广大劳动者丧失了对其劳动产品的支配权，其结果也造成了农民的生产积极性下降，农民以各种方式向国家表达自己的不满。从粮农表达其利益的方式看是极其有限的，在分析其有限性原因时，美国学者詹姆斯·C·斯科特认为：“在第三世界，农民很少会在税收、耕作模式、发展政策或繁琐的新法律等问题上去冒险与当局直接对抗；他们更可能通过不合作、偷懒或欺骗去蚕食这些政策”[1](P3)。从1978－1985年粮食机构开始进行了一系列的政策调整，这种调整实质上是国家权力在向下推进的过程中受到了抵制，国家不得不寻求新的方式实现对乡土社会的整合。

一、反应：以粮食为武器所进行的日常形式的反应

1.紧张：统购后的民众心态

统购统销实行的初期，民众对这一政策的实行持不满甚至敌对的情绪。他们普遍认为统购统销就是国家向农民的预借粮、捐献粮。有余粮的农户担心卖完粮食遇到荒灾无法度荒。余粮多的农户反应更激烈。关于人民群众对统购统销的误解有多方面原因，一是由于传统社会中小农经济一直是以户为核算单位在粮食市场进行自由贸易，农民在纳粮后和国家之间就没有直接的联系，“皇权止于县政”的治理模式导致农村社会内部处于相对独立的空间。二是新中国成立后通过政权向下的延伸使得农民被纳入国家的政权体系，农民在直接面对国家时有种自发的紧张感，加上地方政府在贯彻统购统销时不恰当的举措甚至发生为了完成统购任务逼死人事件[2]。群众不仅把自己的不满表达给当地政府，而且还通过各种渠道表达给上级人民政府。统购统销贯彻后农民群众给省委办公厅上访的信件日益增多。1954年河南省委共收到群众来信46件，其中农民来信11件，干部来信11件，学生8件，匿名信8件，退伍军人5件，小学老师2件，工人1件，另有中央转来的25件，两者共占来信总数的55%①中共河日南省委批转省委办公厅关于群众来信反映有关粮食问题的专题报告[R].汝南县档案观藏：档案号54-2-23，1954.。从这些来信事件中我们可以看出，民众对统购统销的畏惧和不安是非常普遍的，这种紧张和不安为统购统销的贯彻落实带来了阻力。

统购统销政策的设计原本是解决危机问题的权宜之计，然而路径依赖法则和意识形态的偏执使得这一政策被长期制度化了。在统购统销政策的执行过程中，政府总是设法从农民的手里多拿些粮食，经常出现高估产、高征购的错误，挤占农民的口粮。为防止征购“过头粮”，1955年中央实行粮食定产、定购、定销的“三定”办法。由各地根据当地农村的生产水平和消费状况，规定农村口粮、种子、饲料的留粮标准，作为划分余缺、计算购销的依据。尽管“三定”政策的目的是让农民有足够的余粮，但是实际上农民所拥有的余粮是非常可怜的。集体化早期，粮食的收购价格通常要比市场价格低20%－30%，后来收购价格虽有所提高，但仍低于市场平均价格。就其实质而言，统购统销与其说是一种农产品流通体制，不如说是一种赋税制度。这是因为，在统购统销制度下，农民除口粮以外的粮食剩余，几乎全部被政府的粮食部门低价收购。因此，就政府与农民之间的分配关系而论，这是一种个人收益与社会收益不相一致的扭曲的激励机制。政府独享农业剩余的控制权，以及几乎全部农业剩余的索取权，而农民被排除在剩余分割的谈判之外。政府通过统购统销制度提取了集体农业的大部分剩余之后，集体农业内部更加难以建立按劳取酬的激励机制，结果导致集体农业的经济效率低下。

2.投机倒把：主权者利益的表达

关于主权者的利益诉求，徐勇教授在《论农产品的国家性建构及其成效》一文中是这样解释的，即“无论是什么制度环境，生存总是人的本能。尽管统购统销制度建构起有利于国家的治理格局，但‘饥饿逻辑’促使农民以各种消极抵抗的方式获得他们所需要的粮食等农产品，并突破既定的制度安排和治理格局。其中，‘瞒产私分’和‘投机倒把’是最典型的农民抵制行为”[2]。

建国初期王岗集市上存在着自发形成的粮行，粮行主要经营方式分为代收代卖、自营自卖、空买空卖三种。1952年王岗粮食营业处成立，当时和其他几个粮食营业处垂直于汝南县贸易公司，1954年易名为王岗国营粮店。统购统销政策执行后，王岗国营粮店采取措施逐步接管自发形成的粮食交易场所，1957年王岗国营粮店更名为王岗粮食管理所②汝南县县志编撰委员会.汝南新志[M].1959.。更名后的粮管所先后抽调出两名员工和负责工商税务的人员组成“市管会”，其主要职能是负责粮食交易所内的粮油交易，市场内未完成的剩余粮食由粮管所以略低于市场价的方式进行收购，粮管所把这种收购方式称为收购“落市粮”。“市管会”除了负责粮食交易所内的交易秩序外还承担着打击投机倒把的功能。他们把发生在粮食交易所外的粮食交易定义为“投机倒把”。

关于投机倒把现象，笔者认为：统购统销政策的执行虽然在国民经济的恢复期起到了至关重要的作用，但因受计划经济体制的束缚，种植品种单一，农业效益不好，加上集体经济下的按人头分粮，多劳不能多得。这种不公正的分配制度严重挫伤了群众的种粮积极性。除去农民作为主权者主动追求属于自己的利益外，粮管所自己的职工在统购统销期间，也发生过所谓的投机倒把现象。作为弱小的农民其行动能力是有限的，但正是这种隐蔽的、非直接的利益诉求，传达给国家一个有力的信号，如果国家面对这种信息继续进行权力下沉，其结果会招致更猛烈的有组织的集体行动。面对亿万主权者这种弱小但又非常有力的行动，国家最终选择了退让，从后来的包产到户再到后来三自一包等，最终彻底宣布了统购统销政策的废止。从整个农民行动的逻辑看，统购统销政策剥夺了农民对其劳动产品的拥有权，主权者在丧失其利益时必然产生自发的抵制，国家权力在向下延伸的过程中面对主权者的正当利益诉求不得不做出让步的选择。

3.农产品行贿：一种对国家权力的避让

农产品原本属于劳动者自身的利益，国家采取统一配置的方式，强制剥夺了农民对其劳动产品的支配权。在这种情况下，农民除了以怠工等消极方式对抗国家权力的侵害外，还采取了行贿的方式。这种行贿有个人行为，也有集体行为。在大集体时期，由于是以生产队为交售粮食的核算单位，粮管所征购时面对的是各个具体的生产队，因此生产队和粮管所联系最多。在谈起粮管所职工的受贿行为时，当年事件的经历人是这样讲述的：在1974年王岗粮管所的夏粮收购工作中，徐庙大队7队的队长由于本队的粮食质量较差，当时提着10斤芝麻油去行贿验质员马某，虽然上级多次要求在征购过程中要坚决反对行贿受贿行为，但这种现象在粮管所的收购过程中经常发生。

从粮管所职工受贿的主要物品分析，主要有小麦、大米等粮食作物；芝麻、大豆等经济作物。此外受贿的还有布匹、香烟、糖等工业品。受贿的来源主要是各个生产队，也有部分个人。作为行贿者，生产队贿赂粮管所的职工，主要目的是想粮管所的职工在征购过程中，能给予其各个方面的照顾。个人行贿粮管所的职工，其大部分是一些尝试开荒种地，渴望获得部分农产品拥有权的先行者。这些看似简单的行贿受贿现象，其背后实质上是农民作为劳动者对国家权力的一种回避，这种回避主要是为了躲避与国家权力对抗所产生的风险。农民通过行贿祈求获得国家不允许存在的个人利益。这种以行贿方式来躲避国家权力侵害的方式，可以说是由于分散的农户缺乏集体行动的能力。另一方面户籍制度所形成的城乡分治的二元格局也是农民缺乏行动的原因之一。强大的国家力量降低了农户集体对抗的能力，弱小的农民只有选择回避才能获得基本的生存权。这一时期的乡村治理是在集权模式下进行的，一些试图表达自己利益诉求的个人受到了严格的管制。

二、改革：由粮管所改革看小农是如何改变国家的

投机倒把、瞒产私分、农产品贿赂等是弱小农户面对强大国家的一种行动，这种连续不断低姿态的抗议实际上是农民的一种诉求，其实质就是希望获得对其劳动产品的自由支配权。在统购统销贯彻的过程中为了应对农户各式各样的非合作行为，国家先后在农村开展了各式各样的运动式政治动员，这种运动式的思想动员是国家应对粮农回应的一种方式。我们以王岗粮管所学习毛泽东思想运动为例：1970年汝南县粮食系统共评出活学活用毛泽东思想先进单位4个，积极分子135人①汝南县粮食局.汝南县粮油公司1970年工作总结[Z].汝南县档案馆：档案号7.。这一时期，毛泽东思想成为一切工作的指导方针。新中国成立后王岗粮所围绕粮食资源发起的一系列运动式动员，其目的是统一粮农的思想认识，以便支持国家的粮食政策。但随之而来的粮农的回应，使国家不得不调整过于僵硬的粮食购销的体系。

1978-1984年是粮食政策大转折时期。这一时期，随着改革开放的初始，农村实行了家庭联产承包责任制和以市场取向的改革。在粮食流通体制上，开始对粮食统购统销制度实行部分改革，逐步扩大市场调节的范围和力度。这种核减基数、调高价格、扩大超购、鼓励多卖的办法在汝南实施后，焕发出广大农民增产的积极性，这也是超额完成征购任务的主要因素。这时期年平均完成入库6412万斤。虽然1980年在粮食征购中仍然继续贯彻一定五年的统购统销政策，但在粮食经营方面国家已经开始探索更有效的市场配置资源方式。1979以后粮食政策的演变实际上是政府在经济改革进程中就粮食问题所作出的决策。粮食政策的演变与整个经济体制改革的关系主要体现在以下两方面：一方面是粮食流通政策的选择必须符合国家整体经济改革的方向；二是由于粮食这种产品的特殊性，又决定了其在改革过程中可能滞后于其他领域改革，甚至在一定时期与整个经济体制改革进程不同步。粮食流通体制改革与其他商品改革的主要不同之处在于，它不仅仅是生产者、消费者之间的经济利益重新调整的问题，而且还涉及到政府的政治目标—社会稳定。在改革过程中，尤其在改革初期，粮食市场不稳定和粮食价格不稳定很容易给人民生活带来影响，因为这时人们收入水平、心理承受能力都十分有限，更为重要的是人们在传统计划经济体制下所形成的依赖心理不可能在短期消失，一旦粮食供求和价格出问题，很容易带来社会的恐慌甚至混乱，这样就会导致社会不稳定，使其他经济改革无法顺利进行。在改革措施方面，这一时期推行的主要有以下几个方面：

1.购销调拨包干

为了适应国民经济的发展，充分发挥中央和地方的两个积极性，在坚持统购统销的基础上，继续搞好粮食分配，提高粮食企业管理水平，取得更好经济效益。河南省人民政府规定，自1981年起，实行粮食购销调拨办法至1983年三年不变，1982年国务院通知，包干延续至1984年，一定四年不变。由于统购统销情况下购销价格由持平发展到倒挂，国家财政补贴越来越多。在这种情况下粮食购销调拨包干成为稳定粮食局势，保证军需民食的一项重要经济政策。当时河南省全省有10万吨粮食，固定资产6亿多元，粮油加工厂三百多个。要改变粮食企业现状，国家谋求推行经济责任制，在推行经济责任制的工作中，既要看到粮食企业和农业、工业、商业的共性，也要看到粮食企业的个性。既要考虑到经济效果，又要考虑稳定粮食大局的政治效果。要在保证国家多收的情况下，企业多留，个人多得。国家对粮食企业的经济责任制是粮食商业继续实行政策性亏损定额补贴。粮油工业除继续实行全额利润留成外，另外还积极探索定员定额、百分计奖以及实行个人或集体承包或转承包。从这一时期河南省出台的各项粮食管理办法看，虽然实施了粮食购销调拨包干制度以适应不断变化的经济环境，但粮食的流通一直没有对市场放开，地方政府仍然控制着粮食的市场流通。

2.定购基数比例包干

实行购销调拨包干政策后，汝南县粮食工作出现了新局面，由初期入库6000万斤上升至1亿3千多万斤。但由于乡、村只强调包干任务，忽视了定购基数的完成，造成部分组户多领加价款，加重财政负担。针对此问题，自1982年4月1日起实行粮食定购基数包干。具体规定是：定购基数完成得好，少开支的加价款30%交省、20%交地区、5%留县财政基数来完成，多支的价款亦按上述比例分担。汝南县针对有任务的单位，实行任务包干的措施：第一，把基数任务分配至为单位对县结算；第二，将任务分配至村、组，以村组对乡结算；第三，村民组将基数落实至户或承包组，他们之间出现的差额由村民组负责调剂，由欠缴的承包组户将差额按价补给超额完成基数的组户；第四，上级规定超额完成定购基数对县留成部分，拿出4%拨给乡级，以资鼓励；第五，因故完不成定购基数的，春夏歉补。以上措施贯彻落实，使乡、村两级树立了自己当家、自己算账、自己管账的思想，从而促使了户和县基数的完成。驻马店地区行署分配给汝南定购基数4263万斤，结算基数3496万斤。1982年实际完成为4221万斤，1983和1984年各完成4266.4万斤。为了完善粮食购销调拨包干办法，解决粮食销量增大的问题，自1983年1月起，地区对县级实行财随粮走，财粮挂钩，粮食财务包干，分级管理，一定三年。1984年为了搞活农村粮食流转，规定征购任务完成后，实行多渠道经营。

3.取消粮食统购，实行合同定购

合同定购是粮食取消统购的重大改革，是粮食征购的一种新形式。为调整农业生产结构，对粮食生产敞开核清，中共中央中发[1985]1号文件规定：自1月1日起，粮食取消统购，实行合同定购，定购品种有小麦、玉米、大豆、稻谷（油脂继续实行计划收购）。国家按三七比例计价，即三成按原统购价，七成按原超购价，国家仍按原统购价（保护价）敞开收购，使农民出售粮食有了双保险。定购合同一年一定，分夏秋两季完成。正常年景国家粮食部门和农民春秋严格履行合同。定购以外的粮食作为社会贸易粮，农民可以自由出售。1985年上级分配给汝南定购任务是14700万斤，其中小麦11100万斤，县将任务分至各乡，并逐级落实至户，由乡粮管所与农户一一签订定购合同。当年夏季因减产实际完成12007万斤，其中小麦10190万斤。实行粮食合同定购，主要是对原统购时期执行的购销政策作出的相应调整。一方面除合同定购品种必须完成外，征购结束后定购品种与其他品种一样自由购销；另一方面取消周转粮、附加粮、自筹粮。

由于农村经济体制改革的巨大成功和一系列鼓励农业生产政策的实施，粮棉连续6年丰收。1985年1月1日，中央、国务院《关于进一步活跃农村经济十项政策》宣布：用合同定购制度代替统购派购制度。统购统销的废止表明了农民生产者主权地位的确立，这同时也改变着乡村治理结构。粮管所在随后的历史进程中所扮演的角色不再是国家权力强制推进的“符号”，粮管所作为粮食经营的企业功能开始凸现，国家行政能力的弱化表明了粮管所市场地位的兴起，小农在与粮管所打交道时逐渐开始以劳动产品主权者的身份进行。农民主权者身份的获取使得农民的种粮积极性大大增加，农民对国家的认同感并没有因为国家权力的让步而减少，相反农民反而更加认同国家的存在。粮食资源的国家性建设是适应计划经济体制的一项特殊制度设计，在当时国情下曾起到过积极的作用。粮农主体地位的丧失，迫使粮农拿起手中的武器去追求自己正当的权力。弱小的农户最终通过非合作的方式赢得了对国家的胜利。

在传统社会小农私有经济基础之上，农民拥有一种较固定的或约定俗成的社会结构以及促进经济变革的能力。在现代社会，这种能力和力量受到了各种新兴产业及其阶层的制约与影响，其权力日渐“式微”。面对经济发展中日益起强大作用的国家力量，农民的力量是弱小的，它的作用范围是非常有限的。尤其在中国激进工业化时期，简直就不值一提。粮食机构的完善导致了粮食资源的垄断经营，国家与农民之间也形成了一种超强控制模式，中国农民与国家一起参与了重塑农村政策的过程。这种权力的转换对农村社会的影响是巨大的，在徐勇教授看来，小农的胜利对农村社会的影响是，领导生产不再是农村干部的主要工作，干部需要以平等的方式与农民签订定购合同，尽管合同还具有一定程度的指派性，但毕竟农民对产品有了更多的自由支配权。农产品的“公有化”属性开始回归到农民自己所有的属性。农民生产者主权地位的确立可以说是现代国家建构中农民获得公民权利的基础。当生产者连自己的产品都无法支配时，是很难成为平等自由的国家公民的。当然，由此也给乡村治理带来新的挑战，即国家再不能通过控制产品资源来治理乡村，而需要以农民为生产主体和产品所有者为基础进行乡土整合。不少乡村干部都认为，农村改革后的农民“不好管了”，即难以通过控制产品资源来管理农民。由此也意味着乡村治理需要新的改变”[2]。

结语

本文尝试以一个粮管所为研究切入点，运用现代国家建构理论为分析工具，分别从粮管所这一机构设置的原因、粮管所成立后的具体功能、粮农的回应三个部分勾勒出新中国成立后在面临国家建设需要时，国家如何通过对粮食资源的控制实现对乡土社会渗透和亿万分散农户的整合。结合本文的阐述，笔者的基本认识主要有以下几点。

其一，粮管所成立的目的是粮食产品的国家化。

粮管所的建立标志着粮食管理开始成为一种国家行为。“衣食住行”是人类生活的基本需要，而这些需要的满足在相当程度上依赖农业。新中国成立后面对严峻的粮食危机，国家不得不思考应对粮食问题的具体办法。粮稳则国安，没有粮食的稳定新中国很难开展各项具体的建设。苏联建设模式的影响，以及中国农业社会的具体现实，决定了国家只有垄断粮食资源才能稳定农村社会进而支援工业化进程。粮管所的成立使得国家有了一套完善的粮食征购体系，通过任务式的派购，国家切断了农民与市场的联系，进而获得了农产品的支配权。粮食资源的国家垄断经营促使权力向国家高度集中，由此形成了国家对乡村治理中的绝对主导地位。国家与农民的关系也通过粮食紧密的联系在一起。

其二，统购统销政策是粮管所实现粮食资源国家垄断的制度保证。这一制度的实施使得农民依附于国家，在这种购销制度的安排下，粮管所顺利实现了国家权力向乡土社会的渗透。

统购统销制度的实施，使得国家一方面将粮食的支配权高度垄断在自己手中；另一方面又通过统一的配置体系，促使国家权力深入渗透到乡村社会生活，进而全面建构起农民的国家性。在这一制度的实施过程中，粮管所通过任务式的派购制度迅速将粮食资源掌握在国家手中，从而实现了粮食资源的国家垄断。这种强制性的制度设计彻底瓦解了农产品自由市场的发育，农产品全面具有公共或者国家属性，粮食资源的国家性建设使得公民社会权力向国家高度集中，这一时期完成生产和征购任务成为乡村治理的主要内容。粮管所作为现代国家构建中的重要参与者，在实现国家权力的高度集中后必然面临权力的分配问题，统销是国家权力向乡土社会渗透的强制介入，农民只有依靠统销粮才能获取最基本的生存权利。统一的粮食供应体系强化了缴纳公粮的义务性，只有服从统一的粮食征购体系才能实现统一的粮食供应体系，义务性使得农民缴纳公粮成为一种习惯。此外在粮食分配的管理方面，粮管所还探索出票证制度，票证的应用使得粮管所拥有了分配权力的象征，其目的是保证国家权力在分配过程中更有序更有效。为了强化农民对国家的认同，粮管所还通过赈灾，奖售等增强农民的国家意识，这种认同的强化其目的是保证国家权力的分配更具有公信力。

其三，投机倒把、瞒产私分、农产品贿赂等是粮农表达利益的一种行动，粮农对自身权力的识别迫使国家不得不通过改革来改善与农民的关系。

统购统销制度下，农民除口粮以外的粮食剩余几乎全部被粮食部门低价收购。因此，就政府与农民之间的分配关系而论，这是一种个人收益与社会收益不相一致的扭曲的激励机制。从粮农对粮管所这一机构的反应看，由于国家忽略了粮食产品的市场性、农户的自主性，其结果导致粮农以农产品行贿、瞒产私分、投机倒把等方式表达着对自身利益的向往。由此，我们可以通过粮农对自身利益的识别和追求行为，预示公民社会的觉醒和未来国家治理的转变。面对强大的国家，粮农在选择回应的方式上只能是低姿态的，非正式的表达。作为弱小的农民其行动能力是有限的，但正是这种隐蔽的、非直接的利益诉求，传达给国家一个有力的信号。如果国家忽略这种回应，其结果会招致更猛烈的有组织的集体行动。面对主权者这种弱小但又非常有力的行动，国家最终选择了退让，以至最后彻底废止了粮食统购统销政策。从整个农民行动的逻辑看，统购统销政策剥夺了农民对其劳动产品的拥有权，主权者在丧失其利益时必然产生自发的抵制和对抗。国家权力在向下延伸的过程中，面对主权者的正当利益诉求不得不做出让步的选择。

[1][美]詹姆斯·C·斯科特.弱者的武器[M].南京：译林出版社，2007.

[2]徐勇.论农产品的国家性建构及其成效——国家整合视角下的“统购统销”与“瞒产私分”[J].中共党史研究，2008，（1）.

马华（1981-），男，华中师范大学中国农村问题研究中心政治学博士，主要研究方向为乡村治理；李红芹，（1973-）女，贵州省黔西南州委党校教师，主要研究方向为公共管理与公共政策。

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A

1671-7155（2010）05-0086-05

2010-04-03

（责任编辑 汪志强）