从文本角度解读改革开放以来我党关于农民工政策的基本经验

袁 浩

（陕西广播电视大学，陕西 西安 710068）

农民工问题事关构建和谐社会的大局。解读改革开放以来我党出台的500多项农民工政策，梳理、总结其基本经验，对于深入理解、准确把握、认真贯彻党的农民工政策，进而形成良好的农民工政策环境，是十分重要的。

一、研究我国农民工政策的重要意义

农民工群体是改革开放以来伴随着我国由计划经济体制向市场经济体制转轨、社会结构发生变化而产生的新的社会群体。作为工人阶级的新成员，农民工已经成为中国工人阶级的主体。中国农民工政策自改革开放以来，已经出台了成规模的可以供解读的文本。截至2006年7月，我国农民工政策的总量达到480件，涉及综合、劳动保障、劳动力市场与就业、劳动报酬与福利、劳动关系、劳动争议处理、劳动标准、职业培训与职业资格以及劳动安全等9个方面。［1］37其中有关劳动力市场与就业、劳动报酬与福利和职业培训、职业资格的政策比较多。对于这些文本进行研究，一方面可以为政府政策过程提供服务，为政策过程收集相关资料、综合各方面的信息、提出决策或变迁政策的思路，在一定程度上影响政策的兴替去留。让公众准确地了解政府的政策过程，让农民工更好地关注自己的切身利益，可以收到用政策引领社会舆论、调节社会行为的功效。另一方面，通过解读党关于农民工问题的基本政策，将农民工问题放在中国共产党建设中国特色社会主义、实现中国工业化、城市化、现代化的大背景下去考察，可以避免以往农民工问题研究中大多将农民工问题划分为维权、就业、服务等若干小问题进行研究的不足，注重对农民工问题的整体性、综合性考察，既能从理论上加深人们对农民工问题的认识，又能从实践上总结出党和政府处理农民工问题的成功经验和做法。此外，还有助于避免各级党委和政府今后在解决农民工问题时政策上的偏差与失误，加快农民工问题的解决进程。

二、改革开放以来我党关于农民工政策的基本经验

1.实现了结果管理与过程管理的统一，注重了结果管理

改革开放以来农民工政策的演变过程，体现了从过程管理向结果管理的转变。传统管理模式总是先设定一个目标，然后围绕如何实现这个目标去协调资源，往往关注管理的过程。［2］12与过程管理相比，结果管理更加突出公平。党在解决农民工问题的过程中，既正视农民工问题的存在，关注这个问题的解决过程，又将解决这个问题的重点放在结果管理上，更加突出社会主义的公平正义这一核心价值理念。2006年国务院出台的《关于解决农民工问题的若干意见》充分体现了这一点。《意见》明确规定：农民工已经成为产业工人的重要组成部分。大量农民进城务工或在乡镇就业，对我国现代化建设作出了重大贡献。充分认识并解决好农民工问题，进一步做好农民工工作对于改革发展稳定的全局和顺利推进工业化、城镇化、现代化都具有重大意义。维护农民工权益是需要解决的突出问题，解决好这一问题，关系到维护社会公平正义，保持社会和谐稳定。做好农民工工作的基本原则是公平对待，一视同仁，使农民工和城市职工享有同等的权利和义务。在处理农民工问题上，党的政策体现了结果管理与过程管理的统一，更加注重结果管理，注重解决社会的公平问题。

2.实现了公共利益和个人利益的统一，注重了以人为本

人们在社会交往过程中，总是以各自的利益与他人的利益发生联系，从而形成了共同利益，其中某些共同利益又被社会成员共享，成为公共利益。公共利益的增进和发展要以群众的个人利益是否得到实现和满足为基础。社会对公共利益的尊重、保护与增进，最终也是为了实现绝大多数个人利益的保护和增进。党的农民工政策的着力点就在于保护、增进农民工的个人权益，在最大程度上实现农民工的个人权益和整个社会的公共利益的统一。当前我国农民工问题的突出表现是农民工权益的不完整和利益的无保障。针对这些情况，2004年12月，国务院办公厅下发了《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，要求进一步解决拖欠农民工工资问题，加快清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定、不合理的限制和乱收费，加大劳动保障监察执法力度，改善就业服务，加强农民工职业技能培训，整顿劳动力市场秩序，下大力气推进农民工工伤保险工作。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》出台后，各地区、各部门制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，做了大量的工作，取得了明显成效。党的农民工政策以农民工的合法权益为核心，注重以人为本，符合科学发展观的基本要求。

3.实现了由传统的防范式管理向服务式管理的根本转变

长期以来，受计划经济体制的影响，一些管理部门对农民工的社会管理存有偏差，在管理思想上并没有认识到“社会管理不仅要界定政府职能，而且要明确社会管理的根本目的是为群众提供合法权益的保护和公共服务，不是管制群众［3］19”。在解决农民工问题的过程中，将市场经济的力量和政府的引导结合起来，实现由管制管理向服务管理转变是我党在解决农民工问题上的重大转变：转变政府职能，加强和改善对农民工的公共服务和管理，发挥企业、社区和中介组织作用，为农民工生活与劳动创造良好环境和有利条件；从我国现代化建设的方向着眼，坚持农民向工业、服务业转移就业，向城市有序流动迁移的方向，合理引导农民逐步转移有序进城；把农民工纳入到城市公共服务体系，在农民工的工作岗位需求信息、工资、劳动安全、工伤大病保险、子女上学等问题上，政府积极提供公共服务，切实保障了农民工的合法权益。针对农村劳动力素质不高，缺乏劳动技能，影响向非农产业和城市的转移流动，难以在城市实现稳定就业的问题，各级人民政府也加强了农民工的就业服务和职业技能培训，提升人力资本质量。逐步实现城乡平等的就业制度，进一步清理和取消了各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制。

进入新世纪，党在制定农民工政策时，着力改变过去那种以公安部门为主要管理部门的防范式管理，各级部门把农民工看作城市社会的一员，纠正以往的公共服务忽视农民工的一些基本需要的错误作法，将涉及到农民工权益的重要问题如农民工的居住、公共卫生服务、农民工子女的义务教育等，纳入城市社会事业发展的规划之中。尤其是对农民工的居住环境，采取了有力措施改善农民工的居住条件。同时还重视对农民工的信息统计管理，充分利用各级统计局、公安局和计生委等部门掌握的关于农民工的信息资源，实现信息共享，为加强农民工的管理和服务提供准确及时、方便快捷的信息。实现农民工的信息管理规范化。

4.实现了管理制度和管理技术的统一，注重制度创新

管理技术和方法主要针对的是效率问题，管理制度变革与制度建设既要解决效率问题又要处理公平问题。从这个意义上讲，制度创新在解决农民工问题上具有特殊的意义。针对农民工问题产生的根源，我党从制度层面进行创新，不断完善社会管理制度，健全维护农民工权益的保障机制。2007年，《劳动合同法》的颁布，对农民工获得与城市职工同样的权利提供了法律依据。这些法律和相关政策保障了农民工依法享有的民主政治权利和农民工参与企业民主管理的权利。国务院要求深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业和工作的农民工的户籍问题，改进农民工居住登记管理办法。保护农民工土地承包权益，坚持农村基本经营制度，保证农民工土地承包经营权的正常流转。加大维护农民工权益的执法力度。强化劳动保障监察执法，加强劳动保障监察队伍建设，完善日常巡视检查制度和责任制度，依法严厉查处用人单位侵犯农民工权益的违法行为。健全农民工维权举报投诉制度，强化工会维护农民工权益的作用。各级工会要以劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生为重点，督促用人单位履行法律法规规定的义务，维护农民工合法权益。发挥工会劳动保护监督的作用，完善群众性劳动保护监督检查制度，加强对安全生产的群众监督。发挥共青团、妇联组织在农民工维权工作中的作用。地方各级人民政府建立了农民工管理和服务工作的经费保障机制并纳入到正常的预算支出范围。地方人民政府建立了相应的协调机制，加强了对农民工作的组织领导。

5.体现了方向性和操作性相统一的根本原则，着眼统筹城乡发展

农民工问题的形成，与我国城乡分割体制有很大关系。在城乡分割的体制下，大中城市的户籍制度还没有放开，农村人口不能在全国范围内自由迁徙；城乡的劳动就业制度不统一，农民工仍受到一些城市制定的歧视性就业和劳动用工制度的限制；城乡社会保障制度不统一，农民工作为城市边缘群体，没有任何社会保障。这些都成为城市吸纳农民工的重大障碍。基于此种情况，我党一方面大力建设社会主义新农村，培育新型农民，发展现代化农业生产；另一方面加大农村剩余劳动力转移、培训，逐步打破限制人口自由流动的户籍等相关制度，创造条件让农民工逐步市民化，共享改革发展的成果。

上述五个方面是改革开放以来中国共产党的农民工政策的基本经验分析。笔者认为，党的农民工政策在执行方面还存在一些功能缺陷，如在改革开放初期，党关于农民工的政策缺乏总体规划，当前的农民工政策在实施上仍存在效率低下等问题，但总的来看，改革开放30多年，我党针对农民工群体和农民工问题制定、出台的相关政策和方针，积累了诸多宝贵经验。

［1］ 刘小年.中国农民工政策研究［M］.长沙：湖南人民出版社，2007.

［2］ 周晓红.公共管理学概论［M］.北京：中央人民广播电视大学出版社，2003.

［3］ 崔传义.我国农民工进城就业社会管理的重大转变——实践中的问题反思与近期的管理创新［J］.重庆工学院学报，2005，19（12）.