关于MPA公共经济学课程建设的思考

孙健夫

(河北大学 管理学院,河北 保定 071002)

关于MPA公共经济学课程建设的思考

孙健夫

(河北大学 管理学院,河北 保定 071002)

根据我国MPA教育指导委员会的统一规划,公共经济学被列为八门核心课程之一。因此,公共经济学成为各办学单位统一开设的必修课程。但是,由于该课程本身尚未达到一个成熟的程度,同时,也由于各MPA教育单位培养方向设置上的差别,在如何开设公共经济学课程的问题上,目前在不同的院校并未形成共识。本文在分析目前公共经济学课程内容的基础上,提出公共经济学课程内容设计的思路和框架构想。

MPA教育;公共经济学;课程建设

一、目前MPA公共经济学课程的基本内容

在我国高等教育中,公共经济学作为一门课程讲授,主要存在于公共管理和经济学 (特别是财政学)两大不同的学科门类。本文的讨论基于公共管理学科。

由于我国MPA教育起步较晚,目前,在公共经济学课程内容讲授上的差别很大。自我国开设MPA教育以来,关于公共经济学的教材已经出版了许多版本。笔者从中选择了国内五所重点大学MPA教材作为分析的样本。

北京大学黄恒学教授的教材已经有了 2009年的第二个版本 (下称‘北大本’),其内容结构的安排有导论和十四章。中国人民大学的教材由高培勇教授主编 (下称‘人大本’),其结构包括十二章。复旦大学樊勇明教授的教材由十章内容组成 (下称 ‘复旦本’)。上海交通大学莫童教授的教材 (下称‘上交大本’)分为四篇,包括十一章内容。上海财经大学毛程连教授的教材 (下称 ‘上财本’)取名《中高级公共经济学》,包括八章。在上述五种版本的公共经济学教材中,我们不仅可以看到不同作者对公共经济学内涵理解上的相同点 (表述方式有差别),更看到了其中的显著差异。

就共性的内容而言,有以下几点比较突出。

第一,注重阐述市场经济与公共经济的关系。比如,“北大本”第一章内容为市场失灵与公共经济,“人大本”第二章为市场、政府与财政,“复旦本”第二章第三节为政府失灵和混合经济体制,“上交大本”第一章为竞争市场体制与均衡分析,“上财本”第二章第四节为市场缺陷、政府缺陷与政府制度的潜在作用。

第二,注重阐述公共产品理论。“北大本”的第三章为公共产品,“复旦本”的第三章为公共产品理论,“上交大本”的第六章为公共物品的需求与供给,“上财本”的第四章为公共品理论。

第三,注重阐述公共预算问题。“北大本”的第七章为公共预算,“人大本”第九章为政府预算管理,“复旦本”的第五章为预算管理的理论与实践,“上交大本”的第八章为政府预算。

第四,注重阐述公共收入与公共支出。“北大本”的第五章为公共支出,第六章为公共收入;“人大本”的第三章为公共支出及其增长,第四章为政府采购制度,第五章为税收与税收制度,第六章为公债与公债制度;“复旦本”的第六章为公共支出的理论与实践;“上交大本”的第七章为公共收入与支出;“上财本”第六章为税负转嫁与归宿,第七章为最优税收理论,没有涉及公共支出。

这些教材的内容的主要差异在于:

第一,有些教材理论色彩很浓,有些教材理论与实践结合较为紧密。一些教材不仅围绕市场经济的分工理论、资源配置理论深入阐述了公共经济存在的必要性和必然性,而且还广泛涉及宏观经济学理论、福利经济学理论、收入分配理论、俱乐部理论等,理论色彩成为教材的主要特征。但有些教材比较注重将理论与实践进行恰当的结合,这里不仅包括案例性的内容,而且在教材的份量上,以政策和制度分析方面的内容作为最主要的部分。

第二,有的教材直接将公共经济学等同于财政学,有的教材则把财政学的内容作为其中的一部分。直接将公共经济学等同于财政学是“人大本”的鲜明特点。从教材体系到分析方法,基本上沿用了我国目前财政学教材的模式,没有就公共经济学特殊的学科内涵进行阐述。这种情况在财政学界比较普遍。上海财经大学蒋洪教授的公共经济学在内容摘要里开宗明义写到:“本书的书名《公共经济学 (财政学)》多少会让一部分读者产生困惑:这究竟是一本公共经济学教材还是一本财政学教材?书名本身就是想在书的封面上给出我们对这个问题的回答:公共经济学就是财政学,财政学就是公共经济学,二者是一回事”。但是更多的教材把财政学作为公共经济学的一部分,或者是主要部分,而没有将两者等同起来看待。

第三,有的教材主要涉及到公共经济或财政学本身的内容,有的教材则把内容扩展得更为宽广,比如专门阐述了福利经济学、收入分配、社会保障、公共选择、宏观经济学的相关理论和制度,有的甚至进一步扩展到了市场经济与危机管理、财政思想史的内容。

二、关于M PA公共经济学课程内容设计的思路

为了促进公共经济学课程的不断完善,让参与这门课程建设的人们有机会表达自己的看法,形成一种百花齐放的教材编写态势是非常必要的。本着这样一种精神,笔者愿意谈一些自己的认识和各位同仁进行交流。

设计更加合理的公共经济学课程内容,需要考虑以下几个问题。

第一,公共经济学课程本身的定位。虽然公共经济学的内涵与外延还处在不确定的情况下,但是,从一门课程的设置规律上来说,还是应该有其基本定位要求的。公共经济学作为一门独立的课程,它要研究的是与公共利益相关的公共经济活动,以政府为主体的公共产品需求与供给是其中的核心要素。但是,公共利益与公共经济活动的范围非常广泛,我们不可能在这一门课程当中涉及到所有公共经济活动的研究,而只能从一般意义上把握它的研究内容。特别想强调的一点是,不能把公共经济学与财政学等同起来。公共经济学要涉及到公共资源的需求、公共资源的供给、公共部门的经济效率、公共利益的分配、公共财力的筹集、公共财力的运用等,而财政学则是围绕政府职能组织公共财力运行的活动。就是说,公共经济的范围要远远大于财政的内涵,财政只是公共经济的一个组成部分。当然,公共财政在公共经济活动中占有非常重要的地位,但是,如果仅仅把公共经济看作是公共财政,就完全没有必要再开设另外一门公共经济学的课程,因为现代财政学的课程已经相当成熟了。

第二,学生培养的模式。MPA的学生培养目标是提高公共管理部门工作者的管理素质和实际管理能力。招生来源仅限于在职人员,在培养方式上,采取不脱产的在职学习方式。这样的培养模式决定了学生的学习内容不宜过多地理论化,而是要特别重视结合中国的国情,深入研究我们所面对的问题。公共经济管理是公共管理领域中最重要的组成部分,让公共部门的工作者学会以公共经济的视角来处理公共管理中的问题,是当前亟待强化的重要一课。而且,我国的公共经济既有与其他国家相同的内容,又有大量独特的内容。我国的社会主义市场经济体制决定了国有经济 (确切地说是国有生产部门)要长期显著地存在于经济体系之中,无论是政府部门的公务员还是国有经济部门的管理者,都需要从公共经济的立场深入思考如何通过公共资源的运营为全体公民创造更大的社会福利。这些重要的问题目前在公共经济学课程内容中还没有得到重视,不能不说是一个遗憾。

第三,核心内容与扩充内容相结合。由于公共经济涵盖的范围很广,如何把握公共经济学课程的内容必然会出现差别。哪些东西应该讲,哪些东西可以不讲或者少讲,在课程中是需要考虑的。在有限的时间内,不可能面面俱到,把所有属于该课程范畴的东西完全讲到。MPA公共经济学课程内容的安排,应该以公共经济的基本问题为主线而展开,即要着重讨论公共经济领域的基本概念、基本原理和形成公共经济的主体活动内容,一些具体的问题可以作为案例加以运用,作为解析基本内容的辅证材料,而不宜用过多的篇幅专题研究。比如,社会保障问题,毫无疑问属于公共经济学内容的组成部分,理应在课程设计上予以重视。但是,社会保障目前已经发展成一个内容非常丰富的庞大体系,无论是养老保险、医疗保险、失业保险,还是社会救济、保障性住房,乃至于企业年金、居民储蓄与社会保障的关系等等,要专题进行研究,恐怕不是公共经济学课程所能容纳的。类似的问题很多,比如教育问题、卫生问题、公共安全问题、环境保护问题,都是公共经济活动的某一个侧面,如果单纯地把社会保障纳入到公共经济学的研究内容,而其他的部分都搁置一旁,显然会让人感觉这样的安排并不严谨。财政学的位置也是一样。财政是公共经济中最重要的内容,研究财政问题是公共经济学的必要过程。但是,如果承认财政只是公共经济的一部分,就不能以过大的篇幅在公共经济学中将税收问题、支出问题和预算问题都详细地分解开来,像财政学课程一样进行讲授。

三、MPA公共经济学课程内容的框架构想

循着上述思路,笔者就公共经济学课程内容提出以下框架构想。

导论。主要阐述公共经济学的发展、学习公共经济学的主要任务及其研究方法,勾画公共经济学的基本轮廓。这里要特别申明,公共经济学应该涵盖的范围不限于政府经济活动,但是,这里将主要限定在政府为主体的公共经济活动领域。

第一章 市场、政府与公共经济。主要阐述市场经济下市场机制与政府机制在资源配置中的相互关系,公共经济与公共部门存在的合理性,公共经济的内涵、构成要素及其存在的形式。

第二章 公共产品需求与供给。这一章要讨论的问题是公共经济活动的起点与核心要素,需要从公共产品的理论出发,结合实际问题研究公共产品的基本概念、主要特征及其分类,并进一步探讨公共产品需求的规模、结构及其动态发展的趋势,公共产品供给的主体、规模、手段与方式,以及公共产品与需求之间的矛盾及其协调机制。

第三章 公共经济职能。公共经济的职能与公共经济存在的合理性具有内在联系。这一章之所以要进行专门讨论,是因为通过职能的分析,可以更清楚地把握公共经济在现实生活中的必要性,并为公共经济的存在与发展勾画出一个基本发挥作用的范围。

第四章 公共经济效率。本章将阐述公共经济效率的内涵,研究公共经济效率的重要意义,影响公共经济效率的主要因素是什么,如何理性看待公共经济效率的问题,探讨提高公共经济效率的途径。

第五章 公共服务。公共服务是公共经济活动的一个基本组成部分,也可以看作是非经营性公共经济活动。我国政府的行政管理机构设置和人员配置一直广受诟病,大学教育中的成本衡量及其相应的教育资源配置也难以让社会公众感到满意,中小学教育资源配置的失衡现象带来的负面影响更为普遍。类似的这些问题需要从公共经济学的角度给出有说服力的解释。这一章的任务,应该对包括政府部门提供公共服务的责任确定、使用的人力资源、物质资源成本控制、服务质量与效益的评估等问题,进行相应的研究。

第六章 公共产业。这一问题在现有的公共经济学教材中很少被正面关注。但是,在我国的国情下,这一问题不能被忽视,因为公共产业在整个国民经济中占有的地位很重要,对国民生活的影响也非常显著。公共产业、公共企业究竟需要存在于哪些领域、以什么方式存在、存在的规模是什么、如何服务于公民生活,这些问题有必要从公共经济的角度给予分析。

第七章 公共福利。提升社会公共福利水平是公共经济活动的重要使命。这里的公共福利主要是指以公共资源为基础对改善公民生活水平所带来的利益,即经济福利。特别是指社会保险、就业服务、公共卫生、社会救济、住房保障等直接体现经济利益影响的各种福利活动。这里的内容与公共服务有一定的联系或交叉,需要做适当的差别处理。比如环境保护,它也牵涉到广大社会公众切身的经济利益,但是环境保护的功能更多地体现一般公共环境的问题,而就业服务则可以与每个劳动者的就业和收益相联系。因此,可以考虑,将前者纳入公共服务的范畴进行讨论,而将后者纳入公共福利的范畴进行讨论。

第八章 公共财政。财政是公共经济中的资金筹集与分配问题,是市场经济条件下支撑公共经济活动发展的财力保障。不仅需要公共部门的管理者了解公共财力筹集方式和分配方式,更需要他们明确对财政资金运用所应承担的公共责任,用最少的资金为社会创造最大的公共福利,提高理财效率和理财能力。在具体分配形式上的展开,包括税收和财政支出方式,以粗线条为口径,而对于公共财力分配的效果评价则需要给予较为深入的讨论。

第九章 公共经济体制。公共经济体制关系到公共经济权力的运用与收益的处置。如何构建一套适合我国公共经济运行的管理体制,目前并没有找到明确的出路。这样的管理体制,最根本的是需要考虑人民代表大会、政府、政府各个职能部门以及所有占用公共资源的单位相应的责任和权力。同时,需要考虑不同级别的政府与公共经济之间的联系,以及公共经济权力如何得到社会公众的切实有效的监督。

第十章 非政府性公共经济。非政府部门的公共经济活动是市场经济中的一个有良好发展潜力的公共经济形式。随着国家经济实力的增强和人民生活水平的不断提高,以非政府组织为基本载体的公共经济活动规模将会呈现出快速的扩张趋势,这是发达国家公共经济发展中的重要经验。对此,有必要结合我国的实际国情和国际经验,给予深入的分析讨论,为推动我国非政府性公共经济的成长提供理论和政策支持。

[1]黄恒学.公共经济学 [M].北京:北京大学出版社,2005.

[2]高培勇.公共经济学 [M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[3]樊勇明,杜 莉.公共经济学 [M].上海:复旦大学出版社,2008.

[4]莫 童.公共经济学 [M].上海:上海交通大学出版社,2005.

[5]毛连程.中高级公共经济学 [M].上海:上海财经大学出版社,2006.

[6]蒋 洪.公共经济学 (财政学)[M].上海:上海财经大学出版社,2006.

D035

A

1008-6471(2010)04-0073-02

2010-10-21

本文系 2009年度河北省研究生教育发展创新的探索与实践研究项目“河北大学公共管理硕士 (MPA)培养模式理论与实践探索”(冀教研 [2009]6号)的研究成果之一。

孙健夫 (1955—),男,河北乐亭人,河北大学管理学院教授,博士生导师,主要从事公共经济学、财政学、高等教育理论研究。