宪政建设与依法执政关系研究

李晶燕

(中共红河州委党校法学教研室，云南蒙自661100)

宪政建设与依法执政关系研究

李晶燕

(中共红河州委党校法学教研室，云南蒙自661100)

宪政是指在实行法治的国家中，通过宪法、法律制约国家权力，以保障公民权利，它是民主政治的一个重要特征。而宪政建设的基本前提是依法执政。中国共产党作为执政党执掌国家政权，就是要牢固树立宪政理念，通过不断提高依法执政能力来真正推进宪政建设。

宪政建设;依法执政;民主政治

党的十六大以来，在现代政治文明框架下建设真正的现代化国家已成为全社会的基本共知，作为现代化国家核心特征与基本标志的宪政建设再一次成为人们关注的焦点。而宪政建设的基本前提是依法执政。党的十六大报告指出:“必须增强法制观念，善于把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力。”党的十六届四中全会通过的《决定》提出:“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”并把依法执政作为加强和提高党的执政能力建设的总体目标之一确立下来。党的十七大报告进一步提出:“要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，提高领导干部执政本领。”为此，牢固树立宪政理念，不断提高依法执政的能力，是新形势下我党和各级领导干部肩负的历史使命和重要任务。

一宪政建设与依法执政的关系

(一)宪政的涵义

宪政是一种以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以限制国家权力、保障公民权利为目的政治形态或政治过程。宪政的本质特征就是限制和约束国家权力，而且，多数成熟的宪政对国家权力的限制总是多层面、全方位的。表现在:第一，权力来源的合法性。即权力主体，国家政权机关和政府官职必须依法设立，它们必须根据法定程序取得权力;第二，权力范围的有限性。即国家权力的运行界限必须有明确规定，不得随意超越;第三，权力运行过程、方式的规范性。即权力主体必须严格遵循法定的程序和方法行使其权力;第四，权力行为的责任性。即权力主体必须对权力行使的后果负责，一旦误用或滥用权力，社会能够及时有效地追究其政治责任或法律责任。总之，宪政即意味着权力从产生到存在、从运行过程到运行结果，无时无刻不处在法律规范的制约之下。它和宪法有着本质区别:宪法是静态的，是一张写着人民权利的纸;宪政则是动态的，是民主政治的实施和人权的实现，是宪法的实际操作。列宁曾经说过:“再完美的法律如果得不到严格的执行，那么它也无异于一张废纸”。可见，如果没有宪政，宪法对于我们而言就像一张废纸。

(二)依法执政的涵义

在民主法治时代，依法执政包括两个方面的内容:一是政党要依法取得执政地位;二是执政党要依法执掌国家政权，依法巩固和维护执政地位。依法取得执政地位，强调的是一个政党执政的政治合法性问题，也就是符合民意问题，这是党执政的根本政治基础。在当代西方国家，执政党的政治合法性是通过民主选举、获得多数票来取得的。与西方政党不同，中国共产党的执政地位不是简单地通过西方式的选举，而是通过具有中国特色的民主选举和民主协商有机结合的方式实现的，并且有浓厚的历史成因。而依法执掌国家政权，强调的是要依法处理执政党与国家政权的关系，执政党要依法组织政府，依法选拔、推荐官员，依法管理国家，依法实施党的治国纲领和治国方针，而不能党政不分、以党代政。其核心是以法律制约和规范党权，使党的执政活动规范化、制度化、程序化，把党的执政方式纳入法治的轨道。

(三)宪政建设与依法执政的关系

从依法执政的涵义可以看出:它不仅契合了宪政建设的本质特征即限制国家权力、保障公民权利，而且它是实现宪政建设的基本前提。为什么这么说呢?这里首先要清楚为什么要对权力进行限制。之所以要对权力进行限制，其直接来源于西方的“性恶论”及其对人性的不信任。西方“性恶论”来源于基督教的“原罪说”，即人类远祖亚当、夏娃犯下的原罪，认为人身上有其不可消解的罪恶，在完美的神性与不完美的人性之间，永存幽暗。基于这种发自对人性与生俱来的阴暗面和人类社会根深蒂固的黑暗势力的正视和警惕的幽暗意识，西方文化对人性持低调的态度。“谁认为绝对权力能纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性，只要读一下当代或其他任何时代的历史，就会相信适得其反。”[1]“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。[2]休谟认为，“政治作家们已经确立了这样一条准则，那在设计政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利之外，别无其他目的。”[3]因为以国家或政府名义行使公共权力的不是天使，而是具体的单个人。他们也有着种种人性和人格的弱点，与普通人一样，通常都本能地追求自身利益最大化，这些弱点对权力的作用方式及其作用程度，对权力的运行方向和运行结果，都会产生能动的反作用，甚至导致权力的异化和妖魔化，因而需要对权力加以监督和制约。而在所有权力之中，执政党对国家的领导权是实实在在的权力之权。因此，对执政党的权力进行限制是第一位的，是实现宪政建设的基本前提。从我国的现实情况来看也是这样的。在我国政治现实生活中，无疑存在“权力双轨制”的现象:一方面，宪法和法律规定了国家政权机关的权限，组织和运行;另一方面，中国共产党作为国家的领导党和执政党又行使着大量的国家权力，事实上，几乎任何重大决策首先都是由党作出决定，交由政府执行的。依法执政显然是解决这种法律和现实脱节现状的最好方案。笔者认为，在中国，建设法治国家主要包括两方面内容:一是党依法执政;二是政府的依法行政。而前者是首要的第一位的。显然，如果任由大量并无法律依据的执政行为的存在，无论要求政府如何守法，而根源性的问题却仍未解决，那么我国的宪政建设只能是空中楼阁。因此，只有执政党依法执政，自觉维护宪法秩序、才能真正实现宪政。

二牢固树立宪政理念，不断提高依法执政的能力，积极推进宪政建设

依法执政作为一种全新的执政方式，毕竟是一场深刻的具有划时代意义的历史性变革，涉及到思想观念、现行政治体制和法律制度的变革和创新。其中，观念创新是前提，法制创新是基础，体制创新是保障。“木桶理论”告诉我们:一只沿口不齐的水桶其储水量的大小，不取决于最长的那块木板，而取决于最短的那块木板。因此“三大创新”必须齐头并进，循序渐进，整体推进。

(一)观念创新

法治观念是依法治国这座大厦的基石，两者如人体的灵魂与肉体的关系。一个国家的人们如果缺乏法治观念，那么，这个国家的法律制度无异于一具僵尸。“支撑法律的精神、观念、原则、道德，才是法治化的肋骨和精髓，没有一定的理念、价值作为法治的前提，法治化只能是一个美好的愿望而已。”[4]因此，提高依法执政能力，需要各级领导干部牢固树立以下宪政观念:

1.在实践中牢固树立权利本位观。

宪政建设以限制政府权力，保障公民权利为其要义。如果说国家是一个珠宝盒，那么国民就是珠宝，这意味着国家必须注重保障和维护公民的权利。“人们为保卫权利才成立政府，而政府是经过受其治理的人民的同意才获得权力的。任何形式上的政府若成了这些目的的破坏者，人民就有权加以变更。”[5]可见，权力基于对权利的保护和实现而产生，权力源于权利，权利本位，权力从属。这一点在当前国家崛起的道路上，显得尤为重要。这里美国的崛起就是一个很好的例证。美国的崛起是国民权利的崛起，它以个人利益为动力，任凭个人去发挥自己的力量和智慧，注重个人内心的自由与幸福，所以，它在国民权利的崛起中实现了国家的崛起，成为了当今世界第一超级大国。而曾主宰世界一半命运的纳粹德国、日本军国主义和集权制下的前苏联则注重的是国家权力的崛起，差不多把社会的一切权力都集中于一人手，信奉外表的强力与统一，以奴役为主要的行动手段，最后导致国家崛起成为一个泡影。为此，我国的崛起要走国民权利崛起这一条道路，否则，就会重蹈德国、日本、前苏联的覆辙。所以，各级领导干部必须在实践中牢固树立权利本位观，把维护人权、保护人权和实现人权作为自己工作的出发点和依据。正所谓:“为官之要，先存百姓;执政之要，顺乎民心。”就当前而言应做好以下工作:一是要切实维护好弱势群体的利益。一个社会的法治文明程度并不在于怎样对待“高尚者”，而在于怎样对待“卑微者”。因此，须为弱势群体敞开一条绿色维权通道。二是要切实解决好人民群众关心的医改、房改、教改问题。三是要注重提高人民群众的幸福指数。

2.在实践中牢固树立现代法治观。

按照马克斯·韦伯的观点，治理国家的模式有三种:远古社会靠鬼神，农业社会靠人格魅力，现代社会靠法治。现代社会治理，兴法治而废法制。法制与法治虽然只是一字之差，但内涵却有着本质的不同。简单地说，法制就是法律制度，而法治意味着法律的统治。法制的特点是以法律的完备和系统化为基础，以严格执法为标志;而法治的特点在于以权利平等为基础，以法律的最高权威为标志。法治蕴含着民主政治，权利平等，法律信仰，公共权力合理设置等诸多理念，远非法制一词可以胜任。这也是我党为什么把“依法治国，建设社会主义法制国家”中的“制”改“治”，并郑重写进宪法的深层原因。然而现在党政干部队伍中，不少人的观念至今还停留在“法制”层面上，认为法律只是管理国家、社会事务和他人的工具。现代法治理念的缺失，已经构成我党提高依法执政能力的又一观念障碍。因此，各级领导干部须在实践中不断培育法治理念，坚持用法治观念指导执政活动。

3.在实践中牢固树立法律至上的观念。

学者潘恩说:“在专制政府中，国王便是法律;同样地，在自由国家中法律便是国王。”可见，法律支配权力，还是权力支配法律，是法治和人治的根本区别。受以儒家伦理为主导的中国传统文化的历史影响，权力至上、人情至上的观念在中国根深蒂固，缺乏对法广泛的信仰和遵守的社会心理基础。因此，必须彻底摒弃权力至上、人情至上的封建伦理观念，适应“以法治国”向“依法治国”的根本性转变，形成法律支配权力，法律至上的观念。法律至上观是指法律在各项行为规范中具有至高无上的地位，任何其他规则，规范不得同法律抵触，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。因此，牢固树立法律至上观就要求各级领导干部做到唯法为上，将法律视为自己的唯一上级，只服从法律;把法律作为“人民自由的圣经”，在执政过程中秉承法律精神秉公执法。

(二)法制创新

依法执政的前提是有法可依。没有相应的法律限定政治权力，依法执政只能是镜中花、水中月。半个多世纪以来，政党制度宪法化和法律化已成为越来越多的国家政党制度发展的一个重要趋势。早在1976年，全世界已有157部宪法文件对政党问题加以规定，前联邦德国、韩国、印度尼西亚、泰国、墨西哥和土耳其等十多个国家通过了关于政党的基本法，对现存各政党进行法律监控;美国、缅甸等国还针对某个特定政党进行专项立法。除了成文性政党立法之外，英国、美国、法国、意大利、日本等国还在长期的政治生活中形成了不少关于政党的宪法惯例，成文性立法和宪法性惯例共同构成了这些国家政党活动的规范体系。不能否认的事实是，在政党制度规范、成熟的西方国家，政党纷争和政权更迭一般不会影响社会经济生活正常有序地按既有方式运转，也很少导致社会动乱;而在一些至今仍未实行法治、政党政治仍不完善的发展中国家，军人独裁统治、无序的多党纷争导致社会飘摇动荡的例子却屡见不鲜。正如一些德国法学家所认为的:政党作为具有政治目标的特殊社会组织，其合法性应由宪法和法律的特定标准来决定，只有这样，才能使民主政治具备存在和发展的保障机制，免受极端主义政党的破坏。

从我国的立法现状来看，还缺乏执政党职权及其行使程序的具体规定，在实践中难以正确把握，一定程度上损害了党执政的合法性、合理性基础。我国这方面的立法滞后是依法执政的重要制约因素。因此，法制创新是依法执政的基础，具体应从以下两方面入手:

1.制定法律，合理分配国家权力资源和规范党的执政行为。

孟德斯鸠说:“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”因此，应制定法律把国家权力资源在党与人大、政府、司法等国家机关之间，执政党与参政党之间给予合理化和制度化的分配，这样才能有效防止权力过于集中。此外，程序不公正得到的实体结果犹如“毒树之果”。因此，还应制定程序法，对党执政行为的方式、步骤、期限、责任等作出明确具体的规定，这样才能保证党执政结果的公正性。

2.制定相应的监督法，强化对党执政权力的制约。

与西方国家相比，我党执政权力的制约相对弱化。制约西方国家政党执政权力主要有四个方面:一是宪法和法律的规制。二是权力体制的约束。三是反对党的作用。四是大众传媒的监督。但我国现行法律对执政党权力缺乏具体，明确的规制;我国只有参政党，没有反对党;中国大众传媒与西方相比又缺乏相对独立性。所以，需要加强社会的监督，以防止党权过于集中。而监督既离不开权力，也离不开法制。因此，应制定法律明确人大、司法、参政党、新闻媒体、公民等对执政党活动的监督权限、职责、监督途径、手段和方法等，创设党与国家机关之间双向互控监督体系，特别应明确规定对破坏、阻止监督的打击报复等违法行为的处罚尺度和追究程序。使社会监督形成合力，确保监督成为一种“实然”权力。

(三)体制创新

体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法等的总和。体制保障是实现依法执政的重要保障。党的十七大报告在领导体制方面作出了创新性规定，报告指出:一是要完善党和地方各级全委会、党委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。这一规定，目的是要提高党的全委会的地位和权威，改变党的全委会的权力小于常委会的权力逆向现象，以保障党员充分享有民主权利，体现民主意志。二是建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。这一规定，目的是要理顺党内权力关系，加强党内监督，保证权力得到正确行使。三是推行地方党委讨论决定重大问题和使用重要干部的票决制。实行票决制，能够让领导班子的每个成员充分表达自己意见，有效避免由少数人和“一把手”个人说了算的弊端。法律贵在运行，法治重在操作。十七大的上述规定需要各级领导干部身体力行地去落实执行。

虽然十七大报告在党的领导体制方面作出了一些创新性规定，但是力度不够。目前，在体制创新方面重点应提高党的纪律检查委员会地位和权威。纪检会作为党的专门监督机构应与常委会并列，并对党的全委会负责。创设纪检会的垂直管理体制，在人事任免、经费划拨等方面与地方脱勾，使其不再受制于监督对象，使监督由“同体”转向“异体”，由“伪监督”变成“真监督”。

各级领导干部是国家的精英阶层，担负着现代化建设的多方重任，也是宪政制度推行的生力军。相信随着各级领导干部倾情投入、理性判断，党的依法执政能力将不断提高，宪政建设的目标也终将实现。到那时，宪法规定的对政府权力的限制将落到实处，宪法所承诺的给予我们每一个公民的权利将加以兑现，法治的光芒将照耀在我们每一个人的身上。

[1][英]洛克.政府论(下)[M].北京:商务印书馆1996:56.

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].北京:商务印书馆，1997:154.

[3][美]斯蒂芬·L，埃尔金等编.新宪政论[M].北京:三联书店，1997:27－28.

[4]夏锦文.社会变迁与法律发展[M].南京:南京师大出版社l997:270.

[5][美]托马斯·杰佛逊.杰弗逊文选[M].朱曾汶译.北京:商务印书馆，1965:7－8.

On the Relationship between Constitutionalism Construction and Lawful Administration

LI Jing–yan
(School of CPC in Honghe，Mengzi 661100，China)

Constitutionalism is a very important characteristic of the democratic politics in the countries administrated by laws，which restricts the national power in order to protect citizens＇rights.Based on the administration by law，Chinese communist party should be required to establish the principles of the constructivism firmly，as well as to improve its administrative ability so as to push the construction of the constitutionalism forward.

rconstitutionalism;the administration by law;democratic politics

D62

A

1008－9128(2010)03－0035－04

2010－05－19

李晶燕(1977—)，女，讲师。研究方向:法学。

[责任编辑 姜仁达]