“钓鱼执法”的行政法思考<br/>——以“孙中界案”为视角

“钓鱼执法”的行政法思考
——以“孙中界案”为视角

2010-08-15杨君军黄一军

淮北职业技术学院学报 2010年2期

关键词：行政法钓鱼违法

杨君军,黄一军

(湖南师范大学法学院,湖南长沙 410081)

“钓鱼执法”的行政法思考
——以“孙中界案”为视角

杨君军1,黄一军2

(湖南师范大学法学院,湖南长沙 410081)

行政法是调整行政关系和规范行政行为的法律规范,行政法治要求依法行政,即行政执法应遵从行政法的基本原则,符合行政法的基本要求,严格按照法律规范行使行政权。“钓鱼执法”是行政机关对行政相对人实施诱惑方法进行的行政执法活动。“钓鱼式”行政执法在实体上和程序上都不符合我国的行政法治,与行政法的基本原则相违背。

行政法;“钓鱼执法”;行政法治

一、问题的提出

2009年10月14日晚,年仅18岁的农村青年孙中界驾驶的公司车辆被上海市浦东新区城市管理行政执法局以涉嫌黑车营运为由暂扣,为证清白,血气方刚的他挥刀自残。惨案经媒体报道后,引发社会的广泛讨论,浦东新区城市管理行政执法局的这种执法方式被媒体冠以“钓鱼式”执法而引起社会的广泛关注。[1]“钓鱼式”执法与行政法的基本原则相违背,损害了公民的合法权益,从根本上破坏了行政机关与相对人之间的良好互动关系,对政府行政机关的公信力产生很大负面影响,极大地损害了政府的形象,让公众对行政机关的公信力产生质疑。

二、行政法的概念及其基本内涵

行政法的概念,美国行政法学者盖尔霍恩·博耶提出:“行政法是控制和限制政府机关权力(主要通过程序)的法律制约器。”[2]3英国行政法权威教授韦德也认为:“行政法是控制政府权力的法”。[3]4也有学者认为所谓行政法,是指调整行政关系的、规范和控制行政权的法律规范体系。[4]18我国也有学者认为,行政法是调整行政关系,规范组织及其职权、行政行为的条件与程序,以及对行政活动予以监督的法律规范的总称。[5]6由此可以看出,行政法包括以下基本内涵。

第一、限制国家权力,防止权力滥用

国家公权力的运行是以国家权力的合法性为前提的。对于国家权力的合法性问题,凯尔森认为“作为国家特征的统治关系总主张是合法的,而且在实际上一定要由统治者与被统治者当作是合法的。只有在统治关系根据其效力为行为人所预定的法律秩序来实现时,这种统治关系都是合法的;而这个秩序就是其机关为‘国家的统治者’的那个共同体的法律秩序。”[6]210这就意味着国家权力仅仅是由实在法组织起来的权力,是法律之下的权力,由法律规范代替国家对社会进行统治,其目的必然是体现国家公权力为公民权权利服务。因此,“行政法治”也不仅仅是“依法行政”,而是指行政权力的整体和整个运行过程都遵行一套科学、民主的、体现法治要求的规则,也就是说行政权力的运行与整个国家法治的要求是和谐统一的。孟德斯鸠:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方休止。”[7]154国家公权力的运行是国家意志的体现,需要用一定的程序来限制和约束。

第二、定位政府角色,保护公民权益

在现代社会,公民的权利和自由有了更丰富的内涵,行政法通过对公民权利的确认及建立相应的行政法律制度来保障公民权利和自由的实现。行政法与公民的联系非常紧密,是调整与规范政府与公民之间关系的法律,同时行政法首先得尊重政府在现实社会中应该扮演的角色。行政法以法律的形式加以巩固和维持社会的现实状况和政府自身的能力决定的政府现实的角色问题,进而为各种行政关系双方确定适当的权利、义务,并通过相应的制度保证这种权利、义务的实际实现。行政法律制度之所以能够建立并得到公民的广泛认同和有效遵守,是因为该制度能够体现和保障公民的权利,能够保护公民的合法权益。反之,就会出台新的规范替代。所以,庞德:“一项法律制度之所以成功,就在于它成功地在专断的权力一端与受限制的权力一端之间达到了平衡并且维持了这种平衡。这种平衡不可能永远维持下去。文明的发展会不断的打破平衡,而通过把理性运用于经验之上,这种平衡又会得到恢复,而且也只有凭借这种方式,政治社会才能使自己得以永久的存在下去。”

第三、监督权力运行,程序化行政执法

行使行政权除了依据行政法规的基本规范外,还需要遵从行政法的基本原则。行政法的基本原则包括实体性基本原则和程序性基本原则。前者主要调整行政实体关系,包括依法行政原则、尊重和保障人权原则、越权无效原则、信赖保护原则以及比例原则。后者主要调整行政程序关系的,包括正当法律程序原则、行政公开原则、行政公正原则和行政公平原则。行政法的基本原则贯彻于行政法之中,指导行政法的制定和实现的基本准则。它可以是成文的,也可以是不成文的,在法律规范空白和出现漏洞的时候,作为共同理念可以弥补法律的不足;任何行政法律规范及其实施都不得与其相抵触[8]。行政法治国家的建立,不仅及是制定完善的行政法规范,还要严格依据行政法的基本原则。韦伯认为,世界上的统治类型莫过于三种:传统型统治、魅力型统治和合理型统治(也有学者翻译为法理型统治)。但是,不论是哪种形式的统治,统治者命令能否被服从的命运都取决于是否建立并培养了被统治者对统治的普遍信仰。只有被人们认为是具有某种正当性理由的命令,才会获得被统治者的追随,从而具有合法性。因此,在韦伯看来,所谓的正当性与合法性一样,其基础都是“一种对规范的规则模式‘合乎法律’以及根据这些规则有权发布命令的那些人的权利的确信”。[9]144只有行政法基本原则的很好遵从,才能达到行政法很好执行的效果,也即对行政法规范的信仰以及由这种信仰指导下的对行政命令的自觉服从。

三、“钓鱼执法”的概念及其主要特征

“钓鱼执法”是英美法系的专门概念,也叫做执法圈套(entrapment)。行政执法中的“钓鱼执法”,与刑事侦查中的“诱惑侦查”,或者叫“诱惑取证”类似。其实质是以执法的名义创收,借公权的力量谋利,行政执法公正性和权威性被亵渎、被挑战,执法部门蜕化为敛财集团,这是违法行政、滥用权力的现象。“钓鱼执法”从法理上分析,当事人原本没有违法意图,在执法人员的引诱之下,才从事了违法活动。大陆法系国家对此也有严格限制,禁止执法者为了取证,诱惑当事人产生违法意图。

“钓鱼执法”的方式主要表现为三种。显露式、勾引式、陷害式。“显露式”即是当事人本身有违法或犯罪的企图,且已经实施,但是尚未显露出来,通过引诱从而显露违法事实。“勾引式”就是当事人本身没有任何的违法或犯罪意图,而执法部门采取某些行动勾引当事人产生违法、犯罪意图。“陷害式”就是当事人本身没有任何的违法或犯罪意图,而执法部门采取计划陷害当事人,使当事人产生违法、犯罪意图。“钓鱼式”行政执法具有行政执法的外部表象,在很大程度上欺骗性和迷惑性,其主要特征主要表现在:

第一、“钓鱼式”行政执法的执法主体是特定的行政机关,特定的行政主体为执行有关法律规范,依照法定职权,就特定的具体事项对特定的公民法人或其他组织作出的直接或间接影响其权利义务的行为。

第二、“钓鱼式”行政执法的行政相对人具有表面上的“违法行为”。而这种“违法行为”的存在却是因为社会公共利益的需求或者行政执法人为达到某种目的采用诱导方法而导致的。

第三、“钓鱼式”行政执法的执法程序是非法的。“钓鱼式”行政执法的行政主体利用处于积极主动的态势,为破获特殊案件而积极主动地采取诱惑性手段,在案件调查阶段,“被钓者”的整个活动过程处于行政主体的严密监控之下,所有的调查取证工作都是事前精心设计和安排的,“违法结果”也是执法主体积极追求的结果。在某种程度上说,这种“违法结果”的发生是执法机关“自编自导”的产物。

第四、“钓鱼式”行政执法的动机是故意的。该行政行为是为惩罚而故意实施的行政行为,甚至不惜采用违反道德的方法诱导行为人实施某种行为,其最终目的是追求某种物质利益。所以,“钓鱼式”行政执法的最后结果总是采取罚款而结束。

四、“钓鱼执法”的行政法分析

(一)“钓鱼执法”与行政法基本原则

行政执法要严格遵守行政法的基本原则要求,国家公权力必须服从和服务于公民权利。依法行政是行政法的基本要求,也是我国行政法治的追求目标。“钓鱼式”行政执法在执法目的、执法程序以及执法结果都与行政法的基本原则相背离。主要表现在:

第一、“钓鱼式”行政执法不符合合法行政原则

合法行政要求行政机关从事执法活动必须有合法依据。“孙中界案”中行政执法的依据是《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条“违反本条例的规定,未取得道路运输经营许可,擅自从事道路运输经营的,由县级以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的,没收违法所得,处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足2万元的,处3万元以上10万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。而实际上与《中华人民共和国道路运输条例》的立法宗旨相违背的。《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条的规定;该条法规是主要针对“未取得道路运输经营许可,擅自从事道路运输经营的行为”也对行政道路运输经营进行严格的定义,其包括道路旅客运输经营和道路货物运输经营,道路运输相关业务包括站(场)经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训。而“被钓鱼”的行为往往是普通人的善意行为,执法机关为了某种特定目的,把这种普通人的善意行为认定为非法营运,与合法行政的要求相违背。

第二、“钓鱼式”行政执法不符合合理行政原则

行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则。行政主体及其工作人员是人民的公仆,其行政权力是人民赋予的。因此,行政权力的行使是为人民服务,而不能利用此种权力为自身或与之有某种关系的个人、组织谋取某种利益。只有公正的行使权力,才能达到公平,才能使各种关系得到调整,使国家、社会的公告利益和个人、组织的利益得到很好的兼顾。“钓鱼式”行政执法往往是追求某集体的私利而采取不正当的手段甚至不惜采用违反道德的方法诱导行为人实施某种行为达到目的。

第三、“钓鱼式”行政执法不符合程序正当原则

正当程序原则是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为时,必须遵循正当法律程序,包括事先告知相对人,向相对人说明行为的根据、理由,听取相对人的陈述、申辩,事后向相对人提供相应的救济途径。“钓鱼式”行政执法中的“勾引式”,就是当事人本身没有任何的违法或犯罪意图,而执法部门采取行动勾引当事人产生违法、犯罪意图。违背了先有违法事实后有立案调查的行政执法程序规定,其非正当性应无争议。而“陷害式”更是明显的不符合程序正当的要求。从行政法的角度而言,“按照一般处罚程序进行处罚,就必须首先要进行“全面、客观、公正地调查,收集有关证据,必要时,还需依照法律、法规的规定,进行检查”。

第四、“钓鱼式”行政执法不符合诚信原则

诚信原则也叫信赖保护原则,是政府对自己作出的行为或承诺应守信用,不得随意更改,不得反复无常。在权衡公民与政府的冲突时,要服从法的安定性。特别是在实践中发生的冲突行为,要具体问题具体对待。“钓鱼执法”的显著特征是“钓鱼式”行政执法的行政相对人具有表面上的“违法行为”。而这种“违法行为”可能是为社会公共利益或者紧急情况下采取的行为。“钓鱼式”行政执法的对象仅仅是行政违法嫌疑人,行政违法的社会危害性非常少,对行政违法嫌疑人采用诱惑性调查手段超过了被普遍认可的国家机关的道德责任界限,“钓鱼式执法”方式无疑对政府行政机关的公信力产生很大负面影响,它对公民的合法权益造成了损害,它损害了政府的形象,最后是从根本上影响了行政机关和相对人之间的良好互动关系,让公众对行政机关的公信力产生质疑由此而引发动摇对行政法规范的信仰和由这种信仰指导下对行政命令的自觉服从,其造成的负面影响要远远超出其带来的经济效益。

第五“钓鱼式”行政执法不符合尊重和保障人权原则

尊重和保障人权是宪法的基本原则,也是行政法的基本原则。作为一个法治政府,应该尊重和保障人权,切实维护行政相对人的合法权益,使之不受侵犯,更不能以自己的行为侵犯公民的人权,损害行政相对人的合法权益。从法治层面讲,判断一种行为合法还是违法,要考虑情节的问题,包括行为人的主观动机以及事件过程中的具体情节,最后再作出结论,这才符合行政法中重要的合理性原则,而执法部门工作人员歪曲理解法条,借用行政权力来侵犯公民的人权。所以,“钓鱼式”行政执法与行政法的尊重和保障人权原则是相违背的。

(二)“钓鱼执法”与依法行政

“钓鱼式”行政执法的产生有其深刻的社会因素,比如执法水平低、体制不健全以及法的实现等。因此,要杜绝“钓鱼式”行政执法,我们必须从以下方面来规范和执行。

1.加大行政法的普及力度,提高行政执法人员的执法水平。行政法观念的薄弱是导致违法行政执法的重要原因,因此要进一步学习执法规范和行政法的基本原理,加强执法队伍的法制学习,提高执法队伍的执法水平。

2.建立健康的工作激励机制。追根寻源,从体制上找问题,建立严格的“罚没制度”,行政执法行为不能有收益行为,这也是体制改革中的一个急待解决的重要问题。

3.建立诚信政府。法律条文是一种实现社会公平的行为规范,但要将这种规范转化为生活现实,则要通过相关执法机关及人员的执法活动,这就需要建立诚信政府,才能真正实现依法行政。

4.建立监督体系,从制度上严格规范。按照职权法定、程序正当、诚实守信的要求提升执法水平,真正做到依法行政,真正接受来自各方面的监督,让各部门摆脱利益羁绊,公正执法,从而规避“钓鱼执法”的再现。

5.应该严格遵守国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》,从行政法基本原则出发,全面推进依法行政、建设法治政府的基本要求,做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

[1] 人民网.[2009-10-20].http://society.people,com. cn/cB/101222233.html.

[2] E·Gellhorn,B·B·Boyer,Administrutive Law and Process in a Nushell,St,Paul:West pub lishing Co,1981.

[3] H.W.R.Wade,Administrative Law,oxford:Clarendon Press,1989.

[4] 姜民安.行政法与行政诉讼法:第2版[M].北京:北京大学出版社,2005.

[5] 方世荣,石佑启.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2006.