完善我国预防性监察立法的可行性

卜二东

(安徽师范大学政法学院,安徽芜湖 241003)

完善我国预防性监察立法的可行性

卜二东

(安徽师范大学政法学院,安徽芜湖 241003)

目前我国行政监察的工作方法往往侧重于事后监察,但这并不能从根本上解决行政机关违法行为的发生。预防性监察则是事前监察或事中监察,它能起到未雨绸缪、防患于未然的作用。而我国预防性监察法制却存在许多不足,所以加大对预防性监察研究的力度有着积极的意义。

行政监察;预防性监察;可行性

行政监察是指国家在政府系统内部设立专门行使监督职权的机关,依法对国家行政机关、国家公务员以及国家行政机关任命的其他组织和人员行使行政权力,执行国家法律、法规、政策、决定的情况及违法违纪行为进行监视、督察、纠举和惩戒的一种活动。[1]1行政监察是政府内部重要的自我制约机制,其对权力的监控职能是其他监督体系所不能替代的,它在国家政治生活和行政管理中具有重要的地位和作用。预防性监察则是指监察机关采取思想教育、道德规范及制度完善等措施以防止行政机关及其工作人员违法或不合理行使职权的一种前置监督机制。[2]236

一、我国目前预防性监察法制存在的不足

预防性监察作为行政监察的主要形式之一,在增强权力对于腐败的“免疫力”以及对于腐败“传染源”的隔离方面占有很大的优势。但是目前我国的预防性监察法制却存在很多的不足,它们主要表现在以下几个方面:

第一,法律监督机制不健全。从1987年国家建立监察部以来,“惩治”型的工作方法一直是我们做反腐倡廉工作时所采用的重要方法,事前防范和事中监督机制却没有得到很好的完善。现行的《行政监察法》和《行政监察法实施条例》是行政监察机关进行监察工作的重要法律依据,但是这两部法律中规定大多属于原则性规定和事后惩罚性规定,对于预防性监察的规定则比较少。但是仅仅只有惩治,是远远不够的。因为惩治虽然可以威慑腐败分子、警惕世人,但如果事实上存在腐败分子未依法受到惩处的情况,那么惩治腐败的警示和预防作用将大大削弱,并可能促发更多腐败,形成恶性循环;其次,惩治是事后的一种惩罚行为,并不能弥补因该腐败而产生的不良后果。在惩治的过程中难免会存在一些漏网之鱼,致使一部分腐败分子逍遥法外。惩治性措施与预防性措施相比较而言,前者侧重于治标,后者则侧重于治本。

第二,教育预防机制弱化,需要相互配套的规章制度。当前,我国预防性行政监察侧重于思想道德上的预防,提倡廉政教育。采取思想道德教育预防无疑有着重要的作用,从教育的角度来讲,公务员的廉洁从政的意识和公民廉洁行事的意识都属于思想观念范畴,它们是相对稳定的,在短时间内不易发生变化。强化预防教育,筑牢思想道德防线是做好行政监察工作的基础性任务。但是总结我国几十年来行政监察工作的实践经验,可以看出,思想道德教育方面的硬度和力度远远不够,由于缺乏相互配套的规章制度,教育预防机制远未形成。俗话说:“天下熙熙,皆为利来;天下攘攘,皆为利往”。人非圣贤,孰能无过。作为社会的一员,在利益的诱惑下,许许多多的人最终还是会被束手就擒。这说明仅仅靠思想上的预防是不行的,还需要从法律以及其他的角度对行政机关及其工作人员的行政行为进行预防。

第三,预防性监察立法步伐的滞后。随着经济全球化的发展,腐败早已成为全球性的问题。目前世界各国都把预防性监察摆在了突出重要的位置,制定了许多严格的法律。法律作为约束人们行为的规范,缺少必要的法律将会出现人治。随着社会主义市场经济的发展,我国现实社会生活中出现了很多新情况、新问题,但现行行政监察法律法规停滞不前,相关的预防性监察的法律没有得到完善。监察机关在处理一些新出现的问题时虽然做了一些工作,但往往缺乏法律法规依据。此外,虽有一些预防性监察的规章制度,但是在实际的执行过程中往往流于形式,没有实际的可操作性。

第四,预防性监察制度的相关配套法规不合理。法治国家总是通过统一的政令来实现对社会的领导。只有不断地完善法律规范,给人们的行为提供一个统一的准则才能实现国家稳定。但从总体上看,我国预防和治理腐败的法律和制度还不健全,还没有建立起宏观、微观既配套又完备的,适应当前社会主义市场经济体制的从源头上预防和治理腐败的法律和制度的完整体系。[3]当前与预防性监察工作相关的配套法律法规尚不健全,如《行政程序法》、《财产申报法》等,都还在制定过程中,有的甚至还没有列入全国人大立法规划。此外,配套法规多数是以规章、办法、通知来规定,如党中央、国务院联合制定的《制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》等有关规范性文件,其效力比较有限。

综上所述,我国现行的预防性监察的法律往往是应急的、阶段性的,它们缺少超前意识。此外,预防性的规范往往散落于其它部门法规中,没有完整的法律规范,并且政策性规定偏多,由于位阶较低,缺乏法律的权威性、强制性和威慑性,操作性不强,这大大限制了我国预防性行政监察工作的进行。

二、完善我国预防性监察立法的可行性

立法的可行性问题是一个关于立法时机是否成熟进行判断的问题,回答这个需要考察立法条件是否已经具备。如果现实迫切需要,同时立法者又具备了立法的能力,就可以认为立法的时机已经成熟。[4]73

首先,在我国的封建社会,统治者建立了一套完备的监察制度,而且达到了很高的水平,它是统治经验成熟的标志。战国时的法家主张“明主治吏不治民”,正是两千多年来监察制度长久不衰的原因。我国古代的监察制度重要特点就是监察立法十分完备,监察官依法行使监察权,监察活动能够做到有法可依。从汉代的《监御史九条》,唐代的《巡察六条》,元代的《宪台格例》以及清朝的《钦定台规》等,[3]正是完备严密的监察法律制度,保证了监察制度的相对稳定性,对于庞大的官僚群体起到了心理上的震慑和实际上的防范惩戒作用。纵观我国古代的监察制度,通过行使弹劾、推事、谏诤、封驳权,形成了“以条问事,依法监察”的传统,充分发挥了监察机构实施司法监督、推行奖优罚劣、提高制约效能、保障政令畅通等整饬吏治的作用。虽然我国古代的监察制度是为了维护封建皇权的统治,但就其重视立法和依法监察而言,这对于当代预防性监察立法有很大借鉴意义。

其次,建国以来,党和国家领导人都论述了对国家机关及其工作人员加强监督、监察的重要性。早在1985年,邓小平就指出,解决贪污腐化和滥用权力主要通过两个手段:“一个是教育,一个是法律”。1992年他在南方讲话中再次提出,廉政建设“还是要靠法制,搞法制靠的住些”。江泽民在中央纪委五次全体会议上的讲话也提出“反腐倡廉工作要逐步实现制度化、法制化”。党的十六届三中全会第一次提出:“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败的体系。”党的十六届四中全会提出:“要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”,抓紧建立健全惩治和预防腐败体系。尤其强调从源头上防止腐败的重要性,要求建立拒腐防变的教育长效机制,反腐倡廉的制度体系,权力运行的监控机制。党的十七大报告中明确指出:“在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域。”上述的一系列理论对于建立国家廉政体系有积极的指导意义,对于我国预防性监察立法的完善也提供了强有力的支持。

最后,西方社会由于存在不同于中国的民主土壤,其对权力的控制也有别于中国。近代来,随着资产阶级思想家分权制衡思想地提出,分权制衡的政治制度也得以在各国实践与完善。孟德斯鸠作为分权思想的集大成者,他指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验”,“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”。[5]154所以他主张防止权力滥用的最好办法是用权力约束权力,建立一种能够以权力制约权力的政治体制。经过几百年的发展,西方国家已经积累了丰富的监察经验并建立了十分完善的行政监察制度,这对于行政权力的制衡,防止其被滥用,对建立廉洁、高效政府起到了积极的推动作用。改革开放以来,我国行政法的理论研究有了很大的成果,域外的行政法理论也被大量地介绍到国内,国内行政法理论研究出现了百家争鸣的局面。随着依法治国理念地提出,行政立法无论在技术、层次、种类上还是行政法律体系都得到了不断得完善。由于国外行政监察制度经过不断地发展相对于我国而言比较完善,许多的先进理念和制度经验值得我们去学习。目前国外有关预防性监察的立法非常丰富,许多国家都制定了严格的法律制度,比如美国1978年的《文官制度改革法》等,新加坡的《公务员法》、《财产申报法》等系列规章制度,这些法律规定了官员腐败的类型和惩治与预防的措施,对政府官员的行为起到了规范和约束作用。依据对我国基本国情和监察制度的分析,区别性地吸收域外监察制度的有益成分会给我国监察制度的发展提供一个建设性的新视角,对于我国预防性监察的立法也会有积极的借鉴意义。

法治是与权力制约和监督连在一起的,没有制约和监督的权力必然会导致滥用和腐败,同时法治要求一切国家权力都要依既定的法律行使。在对权力腐败的综合治理中,立法防治无疑是紧要且关键的环节。预防性监察作为事前监察或事中监察,起到防患于未然的作用,加强和完善预防性行政监察立法有助于充分发挥预防性行政监察的作用。此外,加强预防性行政监察立法,亦可以使一系列相关法规制度得以健全,通过严格执行制度,公共权力行使者的违法行为可以暴露并受到查处,同时通过预防监察提高公共权力行使者拒腐防变的能力,不断完善法规制度,能够大大降低通过同一种方式发生的几率,进而巩固惩治腐败的成果,从而促进我国的廉政建设。所以不断完善我国预防性行政监察的立法对于我国行政监察机制的运行有着重要的意义。

[1] 国家税务总局教材编写组.税务行政监察[M].北京:人民出版社,2004.

[2] 杜兴洋.行政监察学[M].武汉:武汉大学出版社,2008.

[3] 夏赞忠.中国廉政法律制度研究[M].北京:中国方正出版社,2007.

[4] 王万华.中国行政程序法立法研究[M].北京:中国法制出版社,2005.

[5] 孟德斯鸠.论法的精神:上册[M].张雁深,译.上海:商务印书馆,1982.

责任编辑:张彩云

D926.34

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1671-8275(2010)02-0110-02

2009-12-26

卜二东(1987-),男,安徽灵璧人,安徽师范大学政法学院2008级宪法学与行政法学专业硕士研究生。研究方向:行政法学。