加强法律规制保护 引导民办高等教育可持续发展——谈独立学院的可持续发展

姜小卉

(江汉大学政法学院,湖北武汉 430056)

加强法律规制保护 引导民办高等教育可持续发展
——谈独立学院的可持续发展

姜小卉

(江汉大学政法学院,湖北武汉 430056)

发展民办高校是我国现有教育资源不足的有力补充,也是推进高等教育普及化的必由之路。独立学院是民办高等教育中的重要组成部分,但独立学院面临教学资源不足、资金运作不畅等诸多问题。我国应该加强法律支持和政策引导,鼓励独立学院发挥自己的办学特色,以顺利实现我国民办高等教育的可持续发展。

民办高校;独立学院;可持续发展

自上世纪的九十年代以来,我国的民办高等教育得到长足的发展,各种各样的办学形式和大大小小的规模已是鳞次栉比,而在这众多的民办高校中独立学院更是异军突起。到2008年民办高校640所,其中独立学院有322所,在校学生401.3万人,其中本科生223.3万人,专科生有178.0万人,另有其他形式教育的学生27.7万人;民办的其他高等教育机构866所,各类注册学生92.02万人。[1]在我国民办高等教育已是推动我国高等教育普及化的必由之路。但是我国大多数民办高校实施的是大专学历教育,还难以承担本科教学任务,这导致不少地区的本专科教育结构失衡;而从社会需求和人民群众的需求来看,更要加快本科教育的发展速度。独立学院是我国民办高等教育发展到某一阶段而产生的。

一、相关概念的界定

1.民办高校、独立学院、私立大学

民办教育是国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办教育的高等学校及高等教育机构。民办高校概念的外延是涵盖独立学院和私立大学的,后二者是它的子项。

根据教育部的相关法律对独立学院的界定是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作,利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校,俗称“官民合办”、“官办民营”。[2]独立学院是民办高等教育的重要组成部分。

私立大学,即是由大学法人所设立的,举办者一般为非国有机构。法人者,团体人格也。[3]大学法人是一个团体性组织,具有独立人格性即具有独立的民事权利能力和行为能力,能够独立享受民事权利并承担民事义务。私立大学概念对应的是公立大学,主要指投资主体性质不同。

2.独立学院的嬗变

独立学院的发展最初往往是由民营企业或私人投资购地建房,挂靠在一所名校(以后人们皆称为母校)下面办学,由母体高校负责独立学院的管理和教学工作,并收取学费的一定比例的费用作为管理费,在设立之初时期的毕业生一般可颁发母体高校的文凭,但是自2007年之后只能颁发独立学院的文凭。另外,还有的独立学院是由母体高校从校园内划出一块土地和部分校舍或者将自己的闲置校区作为独立学院,独立学院的学费或由母体高校管理或按议定的比例收作管理费。所以,独立学院不管现在是否“独立”,其与母体高校还是有着千丝万缕的联系。据此有学者如肖云根据独立学院发展的不同模式提出:独立学院属于再法人范畴,可以分为三种情况:一是“完全再法人”,二是“形式再法人”,三是“虚拟再法人”。[4]

二、我国独立学院发展目前面临的困境

1.独立学院的性质界定与其利益的冲突

教育部法规《独立学院设置与管理办法》第三条规定我国的独立学院属于公益性事业。这就意味着独立学院和其他民办教育机构都是公益性事业法人。独立学院是为国家培养具备一定学历和文凭的人才,并且其颁发的文凭得到社会和国家的认可,而非学历教育的民办教育是仅仅提供知识和技能的培训,没有颁发文凭的资格。因为二者的性质定位的不同,所以后者的规模是越来越大,甚至于有席卷和冲击其他形式的教育之势。固然这些民办教育的快速成长与它比较先进的教学手段和卓有成效的培训业绩有关,另一方面也是与他们利益增长有关,因为收费和管理有比较大的自主权,他们就可以遍地开花式地大规模发展。笔者对我国民办教育的蓬勃发展是持肯定的态度,更希望独立学院也一样得到充分的发展,这于国于民都是有意义的。笔者认为教育事业是应该属于公益性的事业,但是也应该允许独立学院有一定的利益发展空间,这样对独立学院的长足发展是有利的。

2.独立学院单薄的师资力量影响其顺利发展

独立学院是从母体高校的资源中嬗变的一部分。事实上最初就是依赖于母体高校的师资,很多的独立学院从建校到现在一直都有母体高校的师资。如果说当初挂靠母校时合用了母校的资源,那么如今独立学院应该逐步走向独立。独立学院的一部分师资是母体高校的兼职教师,虽然独立学院共享了母体高校的优质资源,但是这部分优质师资教学压力繁重,要兼顾两所以上大学的教学任务,客观上是对优质资源的过度和透支的利用。独立学院的另一部分师资是自己培养的,由于独立学院自身的存在也是很短的历史,所以这部分的师资是需要时间和市场慢慢去成长。此外,独立学院的课程设置和人才培养计划大多数是对母体高校的一个翻版,短期内难有自己特色。最后,独立学院的学生竞争力也有待提高,就业时是否能突出自己的特长和专长,这是独立学院师资优良配置的结合点,也是衡量独立学院是否能持续发展的重要指标。

3.独立学院经费运作的不畅通限制其发展

按照教育部对独立学院性质的界定,所谓独立学院是专指由普通本科院校按照新机制、新模式与社会力量合作举办的本科层次的办学机构。“独立学院”是我国公办高校优质教育资源外延性扩张过程中出现的新生主体。[5]独立学院虽然作为一个公益性的法人,其行为能力需要资金经费来保障。我国的法律规定比较笼统,国家只是规定了设立的最低注册资金的一般要求,而许多独立学院在进一步增加投资,扩大规模,提高发展层次,多渠道筹集资金等方面有许多实际的困难。独立学院的校园占地面积要达到500亩,土地、校舍必须过户到独立学院名下,参与举办的社会组织注册资金不低于5000万,总资产不少于3亿元。独立学院良好的发展离不开经费的投入,多渠道筹集资金是非常必要的。

三、完善法律规制保护,营造良好的发展环境

自从1982年颁布的《宪法》规定:“国家鼓励社会力量依法举办教育”,这为我国的民办高等教育提供了根本依据和保障。1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》鼓励个人“遵守党和政府的方针,采取多种形式和办法积极地为发展教育贡献力量”。在上世纪的九十年代,若干的法律法规虽然规制了我国的民高等教育,但是独立学院这种新形式的民办高校如雨后春笋般出现。虽然规制独立学院的法律法规林林总总,但是仍不完善。基于以上独立学院面临的困境,笔者认为拟从以下几方面进行完善和管理。

1.理顺各方关系,明晰产权,促进独立学院发展

独立学院的发展渊源也是多样化的,独立学院与母体高校、当地政府部门、社会各种举办教育组织方、参与举办独立学院或实际控制的自然人,这众多方的关系比较错综复杂,产权不明晰。对此仁者见仁,智者见智。有的观点是:老人老办法,新人新办法,区别对待。对此笔者不敢苟同,因为若产权不明晰,长久发展于独立学院是不利的。其一,产权不明晰的,会导致以后独立学院在合理和合法范围所获利益的分配不均。其二,虽然法不溯及既往,但是会造成独立学院之间新的不平衡。还有学者观点是:根据独立学院的原始资本来源不同进行分类,不同的类别不同的管理:原始资本来源于国家财政性教育经费即为“公立民营”,利润不许分配;原始资本来源于非国家财政性教育经费即为“私立民营”或“私立”,利润可以分配。笔者认为此种划分现实意义不大,本人认为独立学院的资产是可以进行合法转让和处置,原始资本的来源只是对独立学院的多种发展形式的佐证。独立学院的可持续发展是需要对现在的产权进行明晰,明确申请者和合作者的责、权、利,明晰的目的是实现更加独立的发展。

2.完善教学的评估管理体系,提高独立学院的教学质量

《独立学院设置与管理办法》坚持了对独立学院“积极支持、规范管理、改革创新”的指导思想。独立学院的母体高校应对独立学院的教学和管理负责,并保证办学质量。母体高校要充分发挥其智力、人才资源优势,切实加强独立学院的教师队伍和管理队伍建设,建立并不断完善独立学院教学水平的监测、评估体系。同时,也应该在法律的范围内大力支持和鼓励独立学院进行改革和创新,诸如:教学内容、课程设置、教学方式和方法、教学理念的突破。笔者认为独立学院的教学定位不宜“一刀切”。当然从现阶段独立学院的发展整体水平来看,独立学院是实施本科学历教育的民办高等教育机构,但是目前和今后,部分独立学院的教学和科研实力提高和发展,法律也应该允许他们开办更高层次的学历教育。

3.加强民办教育的奖励和扶持政策,切实保障独立学院师生的合法权益

独立学院依法享有《民办教育促进法》及其实施条例规定的鼓励、扶持政策。主要有:一是各级政府可设专项资金,用以资助独立学院的发展,奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。二是各级政府可以采取资助,出租、转让闲置的国有资产等措施来扶持独立学院;国家鼓励金融机构运用金融、信贷手段支持独立学院的发展。三是新建、扩建独立学院。四是独立学院教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办高校教职工同等的权利。五是独立学院学生在升学、就业、评奖评优,以及纳入国家家庭经济困难学生资助体系等方面,也应当与同级同类公办高校的学生享受同等的权利。但是实际情况不是这样。所以教育主管部门应该保障独立学院的学生切实享受与公办高校学生同等权利,实现教育公平公正。

独立学院是我国民办教育中的主力军。纵观发达国家和东南亚国家高等教育的历程,其实现高等教育普及化的重要途径是发展私立高等教育。依靠多渠道集资,既减轻了国家的负担又满足了更多的国民上大学的需要,客观上也促进了国家的教育事业的发展。法律法规应该对独立学院进行规范和扶持,真正建立符合科学发展的特色高校。

[1] 中华人民共和国教育部.2008年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].2009-07-17.教育部门户网站.

[2] 中华人民共和国教育部.独立学院设置与管理办法[EB/OL].2008-03-07.中国网.

[3] 魏训鹏,费坚.独立学院的法律地位及属性分析[J].中国高教研究,2009(04).

[4] 肖云.论独立学院之独立法人资格[J].现代教育科学,2006(03).

[5] 秦惠民,胡林龙,陈立鹏.公办高校优质教育资源外延型扩张中独立学院法律地位之探讨[J].中国高教研究,2005(01).

责任编辑:石柏胜

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1671-8275(2010)02-0019-02

2010-01-22

姜小卉(1975-),女,湖北黄冈人,中南财经政法大学法学博士,江汉大学政法学院法学系讲师。