对地方政府应急管理执行力的几点思考

敖 四

(襄樊学院 党委宣传部,湖北 襄樊 441053)

对地方政府应急管理执行力的几点思考

敖 四

(襄樊学院 党委宣传部,湖北 襄樊 441053)

地方政府处在应急管理的第一线,它的执行力强弱直接决定着突发公共事件能否得到快速、有效、妥善的解决。地方政府应急管理执行力不强存在于执行人员、制度、组织、技术等几个障碍因素。要从根本上提升地方政府应急管理执行力,执行人员应当加强素质培养,创新行政运行机制,推进法制建设,强化政府问责制。

地方政府;应急管理;执行力

我国正处在社会转型、体制转轨的双重过渡期,社会矛盾突出,危机事件不断。与此同时,冰冻、地震、洪涝、干旱等特大自然灾害频繁发生,加剧了转型时期整个社会的不和谐,对政府应对危机的能力提出了严峻考验。在全国人大十届四次会议上,温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出了“提高政府执行力”的要求,这是中央第一次提出“政府执行力”的概念。在十七大报告中,胡锦涛总书记又一次将政府执行力建设作为一个重要的问题提出来。应急管理执行力体现了一个地方政府行政能力的高低,已成为评价政府工作与进步程度的一个重要标志。加强危机意识的养成,建立健全突发事件应急预案、机制、体制和法制,提升政府应对公共危机的执行能力,已成为各级政府面临的重大课题。

一、地方政府是应急管理的执行主体

“政府执行力指的是能够准确理解政策的目标及方向,并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和使用,从而达到有效执行政策,完成既定目标的政府内在的能力和力量。”[1]它是政府高效运作的重要保障,是建设现代法制政府、责任政府、透明政府的内在需要,也是树立政府公信力的有效途径。应急管理作为政府应对和处置公共突发事件的重要管理职能,其工作效率和水平反映了政府的执政能力和行政效能。

“地方政府处在应急管理的第一线,它的执行力强弱直接决定着突发公共事件能否得到快速、有效、妥善的解决。”[2]湖北石首事件,本来是个普通的案件,因为县领导处置不当,最后引发了大规模群众骚乱和严重后果;河南祁县因为化学元素出问题,没有向社会公众及时公布情况,导致数十万人大规模的外逃,造成很严重的后果。因此,如何提升快速响应、决策能力,如何通过有效的处置来树立地方政府威信,提高地方政府公信力,让更多的社会公众来参与到突发性事件的处置过程中,这些都对地方各级政府已提出严峻考验。

发达国家政府应急管理方面,有比较成熟的经验,大体上可分为三种模式:美国模式、俄罗斯模式和日本模式。美国模式的总特征为“行政首长领导,中央协调,地方负责”;俄罗斯模式的总特征为“国家首脑为核心,联席会议为平台,相应部门为主力”;日本模式的总特征为“行政首脑指挥,综合机构协调联络,中央会议制定对策,地方政府具体实施”。三种模式都强调了地方政府在应急管理中的重要作用,均把地方政府作为应急管理的操作主体,实施具体的应急任务。日本由于赋予了地方政府足够的自主权,地方行政领导可以直接、广泛地实施应急处置,因此国家突发事件应急处置的大部分功能和职责也由地方政府来负责承担。从实践上看,日本地方政府成功地实施了大量突发事件的应急救援,如长崎水灾、火山爆发和大规模非法移民、神户大地震等突发事件。

2003年 SARS以后,我国政府逐步完善了与应急管理相关的法律法规,各级地方政府都制定了突发事件的处置应急预案,应急管理已经纳入了各级地方政府的常态管理。我国目前已建立了分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。《国家突发公共事件总体应急预案》明确规定了“地方各级人民政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机关,负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。”为提高快速反应和协同应对能力,要求加强以属地管理为主的应急处置队伍建设,建立联动协调制度,充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用,依靠公众力量,形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

二、影响地方政府应急管理执行力的因素

近年来,随着社会矛盾日趋复杂,自然灾害发生的频率和破坏程度逐渐加大,我国各级地方政府已逐步将应急管理纳入常态管理之中。但是,由于各方面原因,地方政府及部门执行力缺失的问题日益显现。据统计,2003年,我国因生产事故损失 2500亿元、各种自然灾害损失 1500亿元、交通事故损失 2000亿元、卫生和传染病突发事件损失 500亿元,以上共计达 6500亿元人民币,相当于损失我国当年 GDP的 6%。2004年,全国发生各类突发事件 561万起,造成 21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过 4550亿元,占当年的 GDP的 3.3%。[3]这些惊人的损失从一个侧面说明了地方政府应对危机事件执行力欠缺的现实。分析表明,影响地方政府应急管理执行力主要的障碍因素存在以下几个方面:

1.执行人员因素

政府官员是执行应急管理的主体,是执行的基本因素和执行力量的首要来源,发挥着主导作用,政府官员的素质与能力高低,往往是决定应急管理执行力高低的核心要素。总体上看,近几年我国地方政府官员在处理应急事件的能力有所加强,但仍然存在较多问题,具体表现为:第一,危机意识淡薄,存在侥幸心理。由于突发事件并非是一种常态,并且发生的几率比较小,因此,许多官员往往缺乏相应的危机防范意识,只有在危机发生后才被动地应付。2008年初冰冻雨雪灾害给南方各省造成严重损失,除了超常的低温天气和南方特有的湿润空气,地方政府对天气的恶劣程度没有做足够充分的应对准备也是一个重要的原因。由于突发事件特别是如 2008年初那样的冰冻雨雪灾害的产生并非是一种常态,并且发生的几率比较小,因此某些地方政府缺乏相应的危机防范意识,疏于防范,只有在危机发生后才被动的应付突发事件。从理论上来讲,对突发公共事件应当以预防为主,许多地方政府也制定了一些应急预案,但是实际操作却往往不尽人意。目前的各种应急预案大多是以事后救助为主,许多应急预案的制订是形势所迫,为了应付上级部门的检查,在编制预案的过程中,下级模仿、抄袭上级的现象十分普遍,模式化、雷同化、无地方或行业特色的状况极其突出,可操作性不强,执行力低下;第二,执行能力有限,导致执行策略、执行方法不当。应急管理综合性很强,特别强调科学性、系统性、程序性。有些官员不注意学习,对中央和上级的有关政策浅尝辄止,不求甚解,业务能力有限,仅凭经验主观片面地理解和执行;第三,官僚主义严重,缺乏责任意识。危机事件发生后,一些政府官员出于自身利益考虑,往往采取瞒报、不报,增大了危机处理的难度。松花江污染造成城市停水事件谎报、山西襄汾尾矿库溃坝死亡人数隐报、“三鹿毒奶粉”事件不报和汶川地震余震信息一度发布失当等造成的负面影响,地方政府和相关职能部门的应急信息工作存在着一定程度的失职、不当或失控。

2.制度因素

行政问责制是提升地方政府执行力的重要工具之一。实行行政首长问责制,无疑对提高地方政府执行力具有重要作用。问责制的实施强化了政府官员的责任意识,政府及其工作人员是否履行了其职责,对于应急管理成功与否起着决定性的作用。《国家突发公共事件总体应急预案》尽管明确规定地方各级人民政府要负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作,并强调指出,“突发公共事件应急处置工作实行责任追究制。”但在实际运作过程中,地方政府在应急管理中是否尽责缺乏必要的监督和惩戒。“我国目前的问责制主要是同体问责,是党内对其党员的问责和行政组织对其行政官员的问责。”[2]相对于立法机关、司法机关、检察机关等对党员和行政官员的问责,同体问责缺乏持续性和力度,地方政府也就缺乏相应的政治压力。我国目前省、市、县制定行政问责制度往往自成系统,对政府处理危机事件的责任缺乏一整套政策执行的标准、规范和制度,诸如科学的政策执行程序、执行监督体系、绩效考评体系、责任追究制度、绩效奖惩体系,致使政策的执行主观随意。

3.组织因素

“从严格意义上说,政策执行是一种组织行为而并非个体行为,因而执行组织的构成及优化程度、功能发挥的状态、组织制度的安排及运行机制健全合理程度等,都会对政府执行力产生或大或小、或轻或重的影响。”[4]从组织体系和运行机制来看,我国地方政府目前还没有普遍地建立起具有综合应急管理功能的专门常设机构,其日常的办事机构通常挂靠在政府办公厅 (室),承担着部门协调与沟通的职责。由于应急指挥机构是相关应急部门的协调单位,与其他组织机构不存在隶属关系,在缺乏制度规范和权责不清的情况下,应急管理往往是采取“非正式组织”的形式使得机构间沟通与协调不畅,执行“过度”与“不及”并存。在实际执行过程中,地方政府执行机构间往往缺乏沟通,对于有些问题,相关职能部门都视为己责,“积极”进行执行,但相互间缺乏协调,各自为政,导致执行“过度”;而对有些政策,本应为其职责的部门却都相互推让,导致执行“不及”。这些都不利于政府资源整合和快速反应能力的提高,也就使得应急管理中存在“管理真空”和“信息鸿沟”。一方面,应急管理缺乏有效的联动协调机制,现行管理体制和模式下,各地方、各行业的应急工作基本处于各自为政、力量分散、协调不够和联动性较差的境地。如 2007年四川眉山、甘肃定西等地发生的多辆 120急救车争抢伤病员和延误抢救患者事故,就充分表明了这一点;另一方面,从汶川大地震、山东胶济铁路事故等突发事件的处置过程看,明显存在着军地协调、条块协作、人员与装备的联动、队伍之间协调以及后勤保障协调等方面的脱节、隔离、梗阻甚至混乱无序等一系列突出问题。

4.技术因素

现代减灾不同于传统的人海会战、突击队式的临时应急,而是特别强调科学性、系统性、程序性。“5·12”汶川抗震救灾中,专业救援队伍仅占总救援队伍的 2%,救援专业设备更是少之又少,这次地震灾害的巨大破坏性再次证明了加强专业应急救援队伍建设的必要性。同时,我国政府缺乏经常性的应急演练,公民普遍缺乏应急知识教育和技能训练。据近期有关部门调查统计分析,我国高达 53%的公民缺乏必要的应急知识和应急技能。“5·12”汶川特大地震各地出现的一些不应该的伤亡事件、深圳龙岗舞王俱乐部火灾 44名遇难者中大部分因“吸入性损伤”致死、上海商学院学生宿舍火灾 4名大学生跳楼摔亡、2009年春节期间福建长乐酒吧火灾等就是明证。印尼政府在反思印度洋海啸教训中有两点:一是没有建立早期预警系统;二是缺乏对灾民受灾教育体系。1995年阪神大地震 97.4%是通过自救和互救,真正通过政府力量救援的,只有 1.7%。汶川大地震中四川安县桑枣中学全体师生成功脱险的案例充分证明:对公众进行应急知识教育和训练,普及灾害中自救、互救常识及技能,是降低灾害损失的最有效、最经济、最安全的办法。

三、提升地方政府应急管理执行力的路径

根据中央和国务院关于加快建立健全突发事件应急机制,提高政府应对公共危机能力的总体要求,地方政府推进应急管理其核心就是要提升政府应急管理的执行能力。针对目前地方政府在应对突发公共事件中存在的问题,借鉴其他国家和地区的先进经验,可以通过以下几条途径提升地方政府执行力:

1.加强执行人员素质培养,提高应急管理水平

提高政府执行力水平关键是增强领导干部的责任意识和应对突发公共事件的能力。第一,要注重思想素质的培育,提高领导干部的大局意识和使命感。一个有责任的政府才能体现一流的政府能力,要按照服务型政府、责任政府的要求,加强对公务员队伍特别是领导干部责任意识的强化;第二,要培养危机意识和心理适应能力。树立危机意识是提升应急管理执行力的起点,地方政府应该寓危机管理意识于常态管理的实践中,把危机意识贯穿于政府管理始终。面对各种突发公共事件,各级领导干部在思想上要高度重视,在心理上要沉着冷静,在措施上要积极主动、从容应对。尤其是身处突发事件的关键时刻,各级领导干部一定要身先士卒,镇定自若,稳定人心;第三,要增强科学决策和决断的能力。领导干部应主动加强政策和理论学习,提高应急管理水平。突发事件发生时,领导干部要迅速搜集、分析相关信息,组织有关专家进行科学“会诊”,认清造成危机和突发事件的根源,准确地找出处理危机和突发事件的焦点问题和关键环节,努力寻求解决问题的最佳方案;第四,要提高领导干部依法办事能力。应对突发事件可能需要“特事特办”,但不能背离法律轨道,要做到有法必依、执法必严、违法必究。要注重处置事件的合法性和正当性,既要解决当前又要立足长远,但决不能侵害公民的合法权益。

2.优化组织机构,创新行政运行机制

“创新政府自身的组织架构和运行模式,是政府能力的内在源泉。机构的设置能否与现实的需要相符合,是政府能力发挥的必要前提。”[5]第一,要合理确定领导分工,尽快建立健全统一、标准化的危机管理决策系统。要打破政府日常业务分工,根据突发公共事件的四大类型,分别确定领导担负突发事件的具体指挥决策;第二,要设立常设综合监督协调部门。综合应急管理部门直接受党政主管领导,监督专门部门和下一级政府的日常应急工作。有权协调辖区内各种救援力量资源,整合各专门指挥系统信息平台,并依托政府系统电子政务建设,最终建立起政府突发公共事件应急管理信息综合平台体系;第三,要加强专门应急处置和救援力量建设。发挥专业管理机构的特殊作用,明确其责任,完善工作机制;第四,要完善信息发布机制,充分尊重公众的知情权。适时公开相关信息,是现代公共危机管理中非常重要的一环。保障公众的知情权、参与权与监督权,及时准确的信息公布,可以释放出巨大的社会力量,形成同舟共济的团结局面,避免大规模的社会恐慌。对要发布什么信息、如何发布、由谁发布等要做出明确规定。发挥新闻媒体的主力军作用,强化与大众社会权威媒体的良好合作关系,建立广泛的信息发布渠道。

3.推进法制建设,强化政府问责制

法律框架是突发事件下政府行为的法律依据,通过法制把政府的权力纳入法制的轨道,可以避免权力的放大和缺失。[6]要进一步做好预防和处置各类突发公共危机事件的相关法规、规章、草案的起草及有关规章标准的修订工作,真正把突发公共危机事件的应急管理工作纳入法制化、规范化轨道。同时,应加快推进政府绩效考核和干部问责制度建设,建立健全相关绩效考核机制。通过政府行动效能的自我评估与公众对政府应急管理满意度打分相结合的办法,保证绩效考核不流于形式。“完善执行绩效法规体系,确立执行绩效的评价与管理机制,引领政府执行走向以绩效为本、以结果为导向的轨道,促进和保证政府执行力的提高。”[4]

总之,公共危机是社会转型时期凸现出来的新问题,应对公共突发事件,是检验政府执行能力的试金石。强化政府执行力是适应时代要求推进应急管理的内在动力,是应对公共危机的治本之道。

[1] 莫勇波.提升地方政府政策执行力的路径选择[J].云南行政学院学报,2005(6):63-66.

[2] 黄 海,邓瑞芬.应急管理中地方政府执行力提升对策研究[J].法制与社会,2009(2):251-252.

[3] 陈群祥.对我国应急管理体系建设的回顾与思考[J].江东论坛,2008(4):65-69.

[4] 林丽芳.提升政府执行力的思考[J].淮北煤炭师范学院学报,2008(5):60-64.

[5] 黄兴生.政府能力及其提升[J].中共福建省委党校学报,2004(8):22-25.

[6] 张志宏.地方政府应对突发公共事件应急管理探析[J].安全与健康,2009(1):34-35.

(责任编辑:陈道斌;编辑校对:江 河)

Study on Local Government EmergencyManagement Execution

AO Si
(Party Propaganda Department,Xiangfan University,Xiangfan 441053,China)

Local governments lies the first line of emergency management,its strength of execution determines that the public emergencies is can be quickly and effectively and properly addressed or not.Presently,the emer2 gencymanagement executive power of our local governments is not strong,the deep-seated reasons includs sev2 eral obstacle factors,they are implementation of the personnel,systems,organization,technology,etc.In order to enhance fundamentally local emergency management execution,we must focus on the quality of the the execu2 tives,promote the legal system and strengthen the accountability of government.

Local government;Emergencymanagement;Execution

C931.2

A

1009-2854(2010)03-0047-04

2009-10-25;

2009-11-15

敖 四(1973—),男,湖北随州人,襄樊学院党委宣传部讲师。