“两型”小城镇建设节约集约用地的问题与措施

王建华

(孝感学院城市规划与设计研究院,湖北孝感 432000)

“两型”小城镇建设节约集约用地的问题与措施

王建华

(孝感学院城市规划与设计研究院,湖北孝感 432000)

节约集约利用土地资源,是“资源节约型环境友好型”小城镇建设的重要内容。针对小城镇建设用地存在的问题,分析了小城镇建设中节约集约用地的必要性,提出了“两型”小城镇节约集约利用土地资源的对策和建议。

“两型”小城镇;用地;问题;措施

人多地少是我国的基本国情,随着城镇化进程的加快,土地资源越来越紧缺,人与土地、小城镇建设与土地资源保护的矛盾日益突出。据有关方面预测,我国人口在2030年将可能达到16亿,同时人均耕地将不足0.1hm2,仅为世界人均水平的3%。因此,在“资源节约型环境友好型”小城镇规划、设计和建设中,一定要切实贯彻节约集约用地的方针,做到“积极发展、量力而行、依法用地、保护耕地”[1],真正把我国的小城镇建设成为“资源节约型环境友好型”的小城镇。

1 节约集约利用土地的必要性

所谓“节约集约”利用土地资源,就是怎样最为有效地利用土地资源,用最低的资源成本投入,最大限度地满足社会经济发展与生态环境建设的需要[2]。“节约”用地是从保护土地资源角度,通过政策措施和技术手段,减少对土地资源造成不可逆的消耗,强调用地的效果。“集约”用地则是从人类经济活动角度,通过增加各种要素投入、优化土地资源结构、合理安排开发时序等措施,提高土地利用的集约化程度,强调用地的方式。节约集约用地都基于土地的“有限性”,着眼于经济社会发展的“无限性”,都是缓解人地、发展与用地矛盾不可或缺的重要手段和途径。

1)节约集约用地是“资源节约型环境友好型”社会建设综合配套改革实验的重要内容。

国务院2008年1月下发的《关于促进节约集约用地的通知》(2008年3号文件),充分体现了国家对土地资源管理特别是耕地保护的坚强决心,是在解决“农村、农业和农民”问题,特别是解决小城镇建设中发展与保护的关系,对各项建设实行最严格的土地管理制度的纲领性文件。“资源节约型环境友好型”小城镇建设要充分认识节约集约利用土地资源的必要性和紧迫感,增强节约集约用地的责任感,在小城镇的规划、设计、建设和管理各个环节中,以强烈的责任感,切实转变用地观念,科学规划和安排各项建设用地,以取得节约集约用地的最佳效益,努力实现经济社会又好又快地发展[3]。

2)节约集约用地是固守1.2亿hm2耕地红线的根本途径,是一项神圣的历史使命。

土地是人类赖以生存和发展的基础,土地问题对广大农村和农民来说是人命关天的大问题。我国虽然拥有960万平方公里的国土,和美国的国土面积基本相当,但人口大约为美国的4.4倍,而且我国国土中有约66%的是丘陵山地,一些地区盲目模仿欧美模式,使用所谓“大手笔”建设小城镇就等于犯罪。根据国土资源部2006年度全国土地资源变更调查资料,我国现存耕地面积为1.218亿hm2,人平均耕地仅为0.093hm2,还不到世界平均水平的40%。其中,北京、上海、天津、浙江、福建和广东等6省市的人平均耕地还不足0.06hm2,全国有20%以上的县区人均耕地低于FAO(联合国粮农组织)确定的0.053hm2的警戒线[4]。

3)节约集约用地可缓解土地供需中的各种复杂矛盾,是小城镇经济社会又好又快发展的科学举措。

我国已进入城市化快速发展阶段,积极发展小城镇对加快我国城市化进程意义重大。但由于粗放发展思维的影响,小城镇建设普遍存在着盲目追求占地规模,修宽大马路,建设超标准广场,以及由此引发一些企业和居民建房时的乱占乱建现象。小城镇建设节约集约利用土地,不能一刀切,要利于大力扶持和培植农村特色产业,精打细算规划好基础服务设施用地,把有限的资源、财力和物力用于服务设施建设,为推进农村城镇化,提高居民的生产、生活(工作)环境质量发挥重要作用,最大限度地让有限的土地资源实现最大的效益,从而缓解土地供需矛盾,达到减少土地投入、避免土地资源浪费的现象发生,提高小城镇建设和发展农业用地的合理布局,提高小城镇的集聚程度。

4)节约集约用地要强化用地制度管理,是促进农村经济结构调整,转变增长方式的有效手段。

经济结构调整和经济增长方式的转变,是“两型”社会建设综合配套改革实验的一项崭新的战略任务,就是要以科学发展观为指导,从根本上把粗放发展时期产生的“高资源耗费,高能源消费,高污染排放,低经济效益”的生产方式,转变为“低资源耗费,低能源消费,低污染排放,高经济效益”的科学增长方式,在这样的转变中,尤其要最大限度地发挥土地资源的效益。土地资源作为人类生产和生存的重要物质基础之一,其利用水平的高低,利用方式的科学合理与否,是小城镇规划设计水平的重要内容之一,也是衡量一个小城镇是否“资源节约”和“环境友好”的重要标志。转变土地利用方式,节约集约用地,仅有科学的规划和设计是不够的,还必须依靠制定政策,建立健全管理规章制度,从组织上加大对土地的管理和约束,促进小城镇经济结构调整,确保农村经济的增长方式的转变。

5)节约集约用地是“两型”小城镇规划编制的重点内容之一。

小城镇建设规划是“两型”小城镇建设、管理和加强农村土地资源管理的重要依据,是实施最严格的土地资源管理制度的基础。当前一个不容忽视的严重问题,就是国土资源部门和城乡建设规划管理部门工作不够协调,土地保护规划与小城镇建设规划的矛盾非常突出。前者从保护土地资源角度,以严格控制使用土地为主,把有计划使用土地作为部门工作的出发点。后者则过于强调城镇规划建设的“前瞻性”或“超前性”,强调速度和规模效应,迎合政府或某些领导的“意愿”。例如一些地方出现的“宽马路”、“大广场”、“大院子”等 ,在建设布局上的“松”、“散”、“全”等 ,还有“不批先用”、“少批多用”等,就是最好的例证。实践经验证明,由县(市)政府或主管领导统一协调指挥,国土资源部门和城乡规划建设管理部门必须通力合作,必须坚持国家的方针、政策,结合小城镇建设的近期、中期和长(远)期发展的实际,把“节约集约”用地作为规划设计的重点内容,各级领导带头尊重规划的法律地位,正确引导土地的科学合理利用,发挥有限土地利用的最大效益。

2 小城镇节约集约用地存在的问题

1)小城镇各项建设用地增长速度快,用地效率低的矛盾十分突出。

小城镇建设速度及城镇建成区环境形态的形成,是小城镇发展的具体体现,这种发展也必然伴随镇区周边土地面积的减少。因此一些地方就错误地把农村城镇化理解为“土地的非农业化”转变,出现了轻视城镇内涵建设而只注重外延,造成小城镇加速扩展。根据建设部有关资料,从1978年底到2004年底,我国建制镇由2173个增加到20600个,仅20年时间就增加了9倍。在此期间小城镇建设用地面积也扩大了5倍左右。值得注意的是,小城镇建设用地面积快速增长的同时,其用地效率并没有相应地提高,始终处于较低水平。

2)小城镇建设规划设计起点低,质量不高,执行中缺乏严肃性和连续性。

目前,小城镇建设规划与土地利用总体规划不相衔接,影响了基本农田的保护和小城镇建设的健康发展。少数小城镇建设规划编制质量低,对建设和发展指导性不强,难以发挥其应有的作用。另外乡镇领导班子变化频繁,使规划的执行缺乏连续性。据有关统计资料,乡镇班子平均两年多时间变化一次(包括个别主要或分管领导迁移),于是由于众所周知的原因,规划也基本要随之变化一次,规划变化与乡镇领导班子的变化速度正比,从而丧失了规划的严肃性和执行的连续性,这就必然导致“重复建设”、“豆腐渣工程”和“半拉子工程”的产生。

3)小城镇平均规模偏小,布局分散,土地资源(包括其他资源)利用效益不高。

由于地域条件、历史的原因和经济社会发展的不平衡,加之一些地方撤乡建镇和聚村建镇等,小城镇数量是增加了,但是规模偏小,并且布局分散,麻雀虽小肝胆俱全,各种公共服务设施重复建设,土地利用量大效益低的问题十分突出,浪费土地资源现象较为普遍。目前建制镇平均人口大约为2.5万,但是镇区常住人口平均只有5000人左右。每个建制镇的镇区占地平均面积仅为0.81平方公里,有些后期撤乡建镇和合村建镇的规模则更小,因此难以形成规模效益,人均占地多,基础设施投资大,战线过长,服务设施重复建设,不利于土地资源的集约利用。

4)土地所有权属复杂,土地制度不健全,管理较为混乱。

由于土地所有权属的复杂性,土地产权制度不够健全,加之受到体制因素的制约,基层土地管理部门或执法人员工作难度大,导致管理混乱,执法力度不够。一些单位、企业或个人用地中的“未批先用、征而不用、批小用大、随意变更土地使用性质、非法转让、出租、抵押”等现象时有发生,在少数地区甚至大有蔓延之势。在一些近年来发展较快的小城镇,由于土地产权制度不够健全,出现的土地产权边界模糊、权能不明晰、用地浪费问题十分突出。

5)政府受土地转让经济利益驱动,土地制度管理不力,导致土地浪费。

在小城镇土地管理、开发和利用过程中,出现了土地资源利益分配主体的多元化问题,例如农村集体、农民、开发商、乡镇政府、县市政府等都成为土地转让经济的利益分配主体。通常在土地收益分配中,农民集体和个人所得利益比重仅占到土地出让价的10%～20%,而县政府和乡镇政府收益共占到土地出让价的80%以上。在如此大的土地出让收益分配刺激下,乡、镇和县市政府具有征用、出让土地的强大利益冲动,这就必然导致法律、制度和规定的虚设,管理的不利,使得“保护”和“用地”形同两张皮,对管理和合理利用土地资源、保护耕地等产生极为不利的影响[5]。

3 小城镇节约集约用地的对策建议

1)建立土地资源保护区,依法保护土地特别是重点保护耕地。

土地是农村和农民赖以生存和发展的生产资料和宝贵财富,保护土地资源应加大力度优先保护耕地。根据各地实施土地保护的实践和成果证明,依法建立土地资源保护区是一项行之有效的基本措施,无论是当前还是将来都应当大力推广,持之以恒。在建立保护区时,要根据规划时限,例如近期、中期和长期发展对土地的需求供应量,要根据轻重缓急合理配置需求供应量,要根据规划时限内的年人口自然增长率、国民经济和社会发展对耕地的需求做好安排,并适当留有余地和发展空间。特别是采取强有力的手段,坚决把那些高产、稳产良田独立出来严控严管起来,作为永久保护,把那些用于名、优、特农产品生产基地和绿色优质蔬菜生产基地划拨出来,用政府立法的方式,严格加以重点保护。同时政府还要立法(或者下文),对不论是招商引资、单位建设、重点项目,还是个人建房,政府不能批,建设不能占,对那些违规批建者要绳之以法。

2)站在“资源节约”和“环境友好”的高度,用创新的思维做好“两型”小城镇的发展规划,在建设和发展中充分发挥规划的指导作用。

小城镇是个浓缩的小城市,建设涉及农村的方方面面,是个实打实的系统工程,而规划则是小城镇建设的“龙头”。小城镇发展中的土地利用,需要利用科学合理的规划作为指导[3]。成功地区的经验证明,小城镇建设和发展,必须严格执行小城镇建设规划和土地利用总体规划,不能搞建设和用地两张皮,更不能一手硬一手软,必须两手同时抓。成功地区的做法是,由政府一把手领头,统领规划设计、城市建设、土地管理及相关部门联合办公,把小城镇“建设规划”、“土地利用规划”和“土地资源保护规划”整合为系统规划(一套图纸),实现真正意义上的“土地利用规划”、“土地保护调整规划”和“小城镇建设规划”的协调统一,保证其有效实施。为此,一是要把“两型”小城镇纳入区域经济社会发展范畴,把本乡镇的人口、资源、环境等纳入区域大范围中通盘考虑。要从土地资源(包括其他资源)配置、自然生态环境保护、城镇经济模式、发展功能定位、发展速度和农村城镇化水平等出发,根据不同区位优势、资源条件、人口规模和经济发展水平,严格控制小城镇发展的数量,形成合理的小城镇区域布局。二是要编制好小城镇土地利用规划。小城镇的建设是一个综合的、系统的和动态的发展工程,要结合经济社会发展的预期,对小城镇的发展规模、功能、模式、方向、发展时间和空间做出统筹安排。各项规划要有科学的预期性,为小城镇的持续健康发展留有空间和余地。

3)加强土地使用状况调查研究,加快土地使用与管理制度改革步伐,处理好土地规划与小城镇建设规划的关系。

“两型”小城镇建设规划设计之前,必须认真细致地搞好土地使用状况的调查,要切合实际地制定土地合理使用的管理制度。根据当地经济社会发展的实际,联系小城镇近期、中期和长(远)期等不同发展阶段,各类建设项目(或工程)土地利用、开发、保护、调整和治理等,进行统筹协调和合理安排,编制出科学合理的土地使用规划。规划一定要处理好超前和合理的关系,超前是对未来发展的科学预测,防止走弯路或尽量少走弯路。合理就是满足发展前提下的节约集约使用土地,又要有好的发展,又不浪费土地。要加强对建设规划、土地利用规划和土地资源保护规划编制执行过程的监管检查,维护几个规划的专业技术的严肃性、执行中的权威性和相对的连续性。要根据规划制定土地供应计划,通过调控土地供给,调控城镇化的进程和建设规模速度。

4)要提高城镇建设中的土地资源使用效益。

粗放发展时期小城镇盲目模仿中小城市规划 ,形成的“松”、“散”、“宽”等问题十分突出。较低的容积率是小城镇土地配置低效率的主要现象之一,从而使得小城镇建设用地效益低和浪费严重。从全国来看,目前小城镇的容积率平均值远小于30%,说明存量土地里面还有大约60%的容纳力,这无论是在空间开发还是在内涵扩充上仍然有较大的潜力可挖掘。因此建设“两型”小城镇要经过科学的城镇规划和设计,努力提高小城镇建筑容积率。同时小城镇建设应以内涵扩充为主,适度开发城镇空间,尽量控制外延扩展,以保证土地的合理利用,防止土地资源浪费。提高小城镇用地规划中土地资源利用效益,主要表现在三个方面:一是对小城镇空间增长的边界约束,防止城镇外延的无限扩展;二是合理确定并有效地限制小城镇建筑的最佳容积率,包括各类建筑物的密度;三是确定土地的优化和配置利用,如各类项目的用地比率、老城区的改造、居民住宅区的开发等等,要较为细致地分析研究和引导土地的优化配置。与传统规划相比,“两型”小城镇规划的一个最大特点,就是不追求城镇规模效应,不攀比建筑形态和体量,而是始终如一地追求投入小、效益大的发展目标。注重在内涵扩充上做文章、下工夫,科学引导老城区改造,花大力气盘活利用好存量土地,提高土地资源的配置效益[6]。

5)进行小城镇建设土地利用结构调整。

在传统粗放发展方式下,乡镇政府为了吸纳建设资金,出于经济利益驱动,在招商引资时,对工业企业用地给予了极大的优惠空间,使得小城镇用地的结构比例出现严重失调。目前小城镇工业用地比重普遍偏高,有的地方乡镇企业(工业)用地占到32%以上,但是用于解决民生的住宅建设用地还不足30%。在工业化程度极高的日本,工业用地仅占13%,住宅用地占的比率高达76%,其他用地比率约为11%[8]。我国小城镇的工业生产用地的配置比例严重偏大的原因,是长期以来乡镇政府在招商引资中出台的地方土政策,对土地的无偿或低偿使用,造成工业企业业主(特别是外资)在用地时总是低价多征,多征少用,有的甚至征地不用或随意改变土地使用性质(特别是内资)。例如在目前的城郊附近乡镇,建设住宅区比比皆是,都是假借小城镇建设征地,再改变用地性质,搞房屋开发。因此,建设“两型”小城镇,要特别注意调整和转换产业用地,注意向内涵挖潜,集约利用好存量土地,依法控制增量土地。

6)加大土地管理力度,依法规范土地管理,坚决维护土地市场秩序。

节约用地和保护耕地与建设、发展表面看似矛盾,但如果从建设“和谐社会”和“资源节约型环境友好型”社会的全局和高度来看,不仅是每个乡镇而且是全国经济社会科学发展、又好又快发展的基本国策。国土资源管理、城市规划和建设管理部门一定要协调统一,加强对小城镇建设中土地问题调查研究,及时制定相应的优惠政策,积极支持小城镇建设,主动为政府建设管理部门和用地单位提供政策咨询,对符合“资源节约型环境友好型”建设的“低资源耗费,低能源消费,低污染排放,高经济效益”项目,主动提前审查,提前介入和现场服务,积极协助办理用地报批手续,增强审查、管地、批地工作的透明度[8]。对“高资源耗费,高能源消费,高污染排放,低经济效益”的项目,无论谁打招呼,无论冠以何种名义,都要严格执法,依法办事,严格管理,加强对小城镇建设中各种非法、违法用地行为的打击。要严厉查处各类违法用地案件,打击土地地下交易市场,防止土地资源的流失,从而保证“资源节约型环境友好型”小城镇建设的实现,并且能持续健康地发展。

[1] 任晓静.小城镇建设要合理利用土地[J].小城镇建设,2003(9):91-92.

[2] 柳博隽.走节约集约用地之路[J].浙江经济,2008(16):38.

[3] 王宁,王建华.小城镇模式定位与规划策略[J].孝感学院学报,2009,29(3):99-102.

[4] 尹力军,郝瑞彬.中国耕地资源流失态势及主要影响因素分析[J].农机化研究,2008(11):1-4.

[5] 靳海燕.我国农村耕地利用及保护对策[J].山西财经大学学报,2008,30(2):4.

[6] 王宁,王建华.资源节约型小城镇规划策略研究[J].农业经济,2009(8):27-28.

[7] 潘晓宇.论城镇建设与保护耕地[J].山东省农业干部管理学院学报,2007,23(3):81-82.

[8] 田硕,陈丽华.小城镇规划在进行土地利用调整时的问题及对策研究[J].农业科技与信息,2008(4):49-51.

Problems and Measures of Optimal and In tensive Land Utilization in Construction of“Two-oriented”Small Towns

Wang Jianhua
(Urban Planning and Design Institute,Xiaogan University,Xiaogan,Hubei 432000,China)

How to optimally and intensively utilize land resource is an important content in construction of“energy-efficient and environment-friendly”small towns.In view of existing problem s of land use in small towns’construction,this paper analyzes the necessity of optimal and intensive land utilization,and proposes countermeasures and suggestions to optimal and intensive land utilization in construction of“two-oriented”small towns.

“two-oriented”small towns;land use;problems;measures

TU 984

A

1671-2544(2010)03-0074-05

2010-04-06

教育部人文社会科学研究项目(09YJAZH083);湖北省软科学研究计划项目(2009DEZ003)

王建华(1954— ),男,湖北云梦人,孝感学院城市建设学院教授。

(责任编辑:邹礼平)