农村土地征用问题及对策

朱汉卿,徐兴江

(1.襄樊学院 经济与政法学院,湖北 襄樊 441053;2.樊城区太平店教管会,湖北 襄樊 441131)

农村土地征用问题及对策

朱汉卿1,徐兴江2

(1.襄樊学院 经济与政法学院,湖北 襄樊 441053;2.樊城区太平店教管会,湖北 襄樊 441131)

近年来,由于我国土地征用制度不够完善,农村土地征用问题日益突出,由此引发的社会矛盾日益尖锐,严重影响到农村的经济发展和城乡的社会稳定。从我国农地征用的问题和现状出发,坚持科学的发展和统筹城乡发展,应从以下四个方面完善土地征用制度,促进农村经济的发展和城乡社会的稳定:加强、完善农村土地征用立法;完善征地补偿程序;完善征地农民的社会保障;完善监督检查机制与土地权益救济程序。

农村土地征用;土地立法;社会保障;监督救济

土地是农民最主要、最基本的生产资料和经营载体,它扮演着农民经济来源和社会保障的双重角色。随着经济的持续高速发展,越多的农民土地被征用,农民则希望自己赖以生存为生的土地权利能够得到充分的尊重,利益能够得到保障。然而在现实的政府征地过程中,普遍存在公共利益界定模糊、补偿标准过低、补偿款分配不合理、安置制度缺陷等问题,征地后失地农民与政府之间的矛盾还不同程度的存在,农村土地征用问题逐渐受到人们的关注。

一、农村土地征用中出现的问题

1.农村土地征用过多、过滥

土地征用过多、过滥已成为损害农民利益的最大问题,近年来农民的上访已经由原来的税费问题转化为土地纠纷问题。《全国土地利用总体规划纲要》中规定:1997年至 2010年全国非农业建设占用耕地控制指标 2950万亩。然而,仅 1997年至 2001年就已占用了 1351万亩,占 45.8%,按照这个速度至 2005年指标就要用完。国土资源部发布的《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》指出,在严格控制前提下,2000年至 2030年 30年间,全国占用耕地将超过 5450万亩,而且上述用地数据都是合法审批征用前提下的用地数量,还不包括违法征地的情形。[1]据卫星遥感资料,前些年违法用地数量一般占用地总量的20%～30%以上,有些地方甚至达到 80%。

2.补偿标准过低、补偿金少

我国当前土地征用立法对土地征用补偿标准的规定主要体现在以下法律中,我国《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地进行征用或征收,并给予补偿”;《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第 47条中规定征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。这条中关于征地补偿的规定可以划分为三个部分:一是土地补偿费;二是安置补偿费;三是地上附着物和青苗补偿费。按照规定,土地补偿费是前三年土地平均产值的 6～10倍;安置补助费是前三年土地平均产值的 4～6倍,也就是说最低保证农民征地后生活水平不下降,可以提高到最高 30倍。[2]法律对补偿标准或者没有最低限定,或者低限水平表达不清晰。还有就是补偿标准限于直接损失,间接损失的补偿则根本不予考虑,即使是对直接损失的补偿标准也过低。按土地农业产值来计算补偿标准,根本没有估计到这几年农产品价格不断下降的现实情况。土地明明已是价比黄金,而向农民征用时却按粮食的价格来计算补偿,这根本不足以弥补农民所遭受的损失,也根本不足以制约任意征地行为。

3.土地征用后安置不妥善以至农民生活没有保障

单单提高征地的补偿标准、增加补偿的金额是不够的。由于农民的理财能力和投资能力弱,缺乏相应的技能往往失去土地即是失业,长期下去难免会坐吃山空,陷入生活无着的地步。现在安置方面的最大问题就是长远生计得不到保证,我国现阶段农民未享受到有效的社会保障,农民希望在征地补偿上建立长效稳定的社会保障。但是事实上是现有的补偿方式却是“买断式”的一次性给付,农民称之为“一脚踢”。这种安置征地农民的做法与劳动就业市场化发展方向是不相符合的。

二、出现农村征地问题的原因

1.公共利益界定模糊

公共利益的需要是土地征用正当性的必要条件,也是防止土地征用权滥用的重要措施。世界各国大都把公共利益的需要作为土地征用的唯一的合法条件在法律等文件中加以规定,我国也不例外。我国《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有土地实行征用。”这些规定都强调了征用的前提必须为“社会公共利益的需要”。但是,较之其他发达国家的规定,我国法律中关于土地征用的目的即“公共利益”的需要的规定就显得太过于宏观了,没有对“公共利益”加以明确的界定,缺乏法定的且操作性强的标准,在很大程度上交由土地征用的审批机关根据他们的标准来衡量,这种自由裁量权具有很大的随意性,这为土地主管部门及相关机关乱用土地征用权提供了“合法”的借口和保护伞。在一些法规条例中,我国的公共利益需要被界定为国家进行经济文化国防建设以及兴办社会事业的需要,可谓范围广泛。正是“公共利益”的弹性解释和本身不确定性导致了土地征用权滥用,因为政府的意图都可看成是公共目的,并可以为此而征用土地,在这种冠冕堂皇的理由下大量的土地甚至是基本农田被征用,各种形象工程、科技园、工业园等名目繁多的项目纷至沓来,而在这种“光环”的背后是农村土地过多、过滥地被征用。

2.征地补偿分配不合理

“公共利益”的需要使土地征用权行使的合法原理性得到了肯定,但对原土地权利人给予补偿,同样是土地征用人在公法上应尽的义务。多数国家规定对原土地权利人给予“完全补偿”,即对于原土地权利人的补偿能够完全弥补其所遭受的损失。我国的《土地管理法》规定了补偿的数量标准,但没有明确补偿的原则,缺乏相应的价值标准。这就使实际的征地补偿中行政裁量权过大,影响征地补偿的公正性。此外,《土地管理法》规定土地补偿费归农村集体经济组织所有,使得土地补偿费实际为乡村干部所控制,补偿分配环节出现新问题,农民在土地被征用后所得甚少。这也在很大程度损害了农民的利益。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”这与《土地管理法》规定的“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营管理”存在性质上认定的错位,农民集体所有演变为农村集体经济组织所有。问题在于,农民对集体所有土地的成员权如何体现?安置补偿费与土地补偿费是什么关系?集体经济组织所有显然不等于农民所有。在当前集体经济组织经济权能普遍已名存实亡的情况下,这一规定更可能导致土地补偿费归村民委员会所有,甚至农村基层干部所有。在土地征用关系中,农民失去了他们共有的土地,但是却得不到相应的补偿。这是土地所有关系上的错位。

3.缺乏征地补偿评价机构

我国征地补偿机制存在根本缺陷,缺乏独立的征地补偿费评定机构。这使得征地双方在确定补偿费意见不一致时,没有独立的权威机构作出裁定。对土地本身的补偿不是基于市场价格而是根据土地生产物的价值进行补偿。征地费用因而严重偏离市场价格水平,先天不具备调节市场供求关系的功能。相反,过低的征地补偿费用不仅远不足以构成对地方政府的资金约束,反而成为地方政府大量征地、高价出让土地以聚集财政资金的强烈诱因,进而引致一波又一波的征地扩张。20世纪 90年代初,全国各地大兴开发区建设热潮,后虽在全国宏观调控中有所控制,但是到了近两年,控制滥设开发区再次成为土地管理中的又一重大问题。由此,国家在征地的过程应设立专门的补偿评价机构,从而让征地补偿有个明确的标准。由于我国在农村土地征用中缺少补偿评价机构以及补偿款项分配不合理等原因,使得征地补偿标准过低、补偿金过少,农民的利益受到损害。

4.缺少有效监督、救济程序

如果对土地征用过程进行有效的监督以及对征地后出现的问题进行合理、及时的救济,这样便能使现有土地征用制度中存在的问题及时得到安置和处理。然而我国现在缺乏明确、独立和有效的征地纠纷调解仲裁机制,行政手段是现行规定中的纠纷调解手段,司法审查权被排除在外。由于现行土地管理法中关于土地征用的部分没有将司法审查纳入到纠纷处理机制之内,所以,即使在土地纠纷通过行政诉讼程序诉诸法院的情况下,法院往往也以各种理由不受理土地纠纷的诉讼。[3]这样就形成一种政府既是土地征用者同时又是纠纷的调解者的局面,从而使得纠纷的调解或仲裁缺乏公正性。也正是由于缺乏明确的纠纷解决机制,常常导致民众在有异议时陷入求告无门的困境。

三、解决农村征地问题的对策

1.加强、完善农村土地征用的立法

根据中国社会经济发展的客观需要和各国的实践,对于土地征用存在的正当性显然没有争议。问题的关键在于如何改革现有的土地征用制度。改革的总目标就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法权益,又具有效率和有利于土地资源合理利用的土地征用制度。鉴于中国土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题,并参考市场经济国家土地征用的经验,中国土地征用制度改革应当体现以下几个方面:第一,加强对农村集体土地所有权的保护。农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护,农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利,而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿。第二,应当制定专门的《土地征用法》,对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定。这项法律既要保证国家征用土地的公权力的有效行使,也要充分保障土地被征用者的合法权益。在这项法律中,应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定。这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。第三,增加农村土地征用的听证程序和民主性。农村土地征用前,应提前公告进入村民听证程序,倾听村民及其他各层次的声音,而不是领导说了算,因为单个农民面对庞大的政府科层次体制永远是渺小的。[4]被征地农民应该有效地组织起来参加听证会,在法律上应当规定被征地者 (农民集体和农民个人)或者公众有权利对于征地目的、地段及数量等提出异议,政府征地部门有法律义务做出合理的解释,而且司法机关有权就征地与否做出最后裁决,增加农村征地的民主性,减少因征地而引发的矛盾。

2.完善征地补偿程序

首先,完善征地补偿的价格评估体系。对土地价值评估与价格的确认,是一件十分复杂的专业工作,必须通过建立评估师资格、确认,评估与认证体系来保障。只有这样,才能尊重农民的市场主体地位,平等保护农民的经济、政治、文化权益和发展权。为此,我们土地征用制度改革的目标模式必须改传统的“公益目标模式”为“产权平等保护与公益目标相结合”的目标模式,即除战争、特大自然灾害、军事、国防特别重大情形与特别公益事业外,国家征调国有单位、农民集体组织,农民 (农户)与其他建设单位的土地等生产要素产权,必须是确因特别公共利益所必需;并且按照市场价值规律,规范交易、平等保护不同产权主体尤其是农民的产权权益,不因制度缺陷而无视农民的土地持有产权主体地位,损害农民的相关产权权益。

其次,扩大补偿范围,增加无地农民收入。扩大补偿范围是保障农村集体和农民的合法权益的有效手段之一。征地补偿费的构成,应以确定需补偿的项目来确定。还应当包括土地本身和地上附着物补偿费、搬迁费,以及必要的法律和专业服务费用,如测量与评估费用等。在按照市场价格实行补偿后,安置补助费这一原有的补偿项目就没有存在的理由了。之所以规定政府征地时应当负责补偿被征地一方必要的法律和专业费用,是为了保证其可以借助法律和专业服务使自身的利益得到有效的保障。另外,对于因征地而导致的住房搬迁,除了一般补偿项目外,可以考虑另外再给予一定数额的经济补偿。

其三,改革土地征用补偿费的分配体制。农村土地征用制度应该兼顾国家、集体和农民的利益,作为农村土地征用制度的立法和改革应考虑国家、集体和农民在利益上的协调和均衡,在维护国家、集体的利益的同时,切实保护农民的利益,这就要改革原有的分配制度。征地补偿费的不同构成部分的分配办法应当不同。按规定应该付给农民的各项补偿费,如地上附着物和青苗补助费及搬迁费,应当直接支付给被征地的农民,避免侵占和挪用的发生。对属于集体土地所有权的补偿部分,应当为被征地的所有集体成员共同所有。这又包括两种基本情形:部分集体成员的承包土地被征用、全部集体土地被征用。当只有部分集体成员的承包土地被征用时,属于土地所有权补偿费的一部分应当用于补偿被征地农民因失去所剩年期的土地承包经营权的损失。当全部集体土地被征用时,土地所有权的补偿费应当属于全体村民;应当以公有基金的形式进行管理和投资,以保障失地农民发展经济和重新就业;应当制定相应的土地补偿费管理使用的规定,以规范资金的使用,防治贪污、挪用和浪费。

3.完善征地农民的社会保障

长期以来,在我国土地既是农民最基本的生产资料,又是农民最基本的生活保障。当农民被征地之后,失地农民失去的不仅仅是土地本身,更是最基本的生存手段。解决失地农民的劳动就业和社会保障问题一直是我国城市化进程中必须关注的焦点之一。[5]目前,我国还没有完整的失地农民劳动和社会保障制度,也许最基本的法律保障体系建构才是失地农民生活保障的最低底线。

首先,建立失地农民就业扶助制度。寻找失地农民出路的核心问题在于为失地农民制造就业机会[6]对于征地后无地农民的就业难题,靠国家或是用地单位提供的保障是不能彻底解决问题的,积极的方法应该是扶持和激励就业,尤其是鼓励自主创业。对于长期禁锢在土地上的农村劳动力,在失去土地后,开始摆脱土地的束缚,开始在非农产业上寻找新的就业机会。[7]由于农民的文化素质和劳动技能都普遍较低,农民在失地以后,往往就面临着更大的生活和就业压力。虽然我国也制定了一些失地农民就业安置措施,但解决失地农民的就业问题,最根本的还在于建立完善的就业制度和培训体系。因此,有必要建立完善的城乡统筹的就业制度和统一的城乡劳动力就业体系,打破农村劳动力和城市劳动力在政策上和制度上的区别界限,以劳动力素质作为就业的主要标准,建立城乡统一的就业制度和城乡一体化的劳动力市场。在这个过程中,政府要积极发挥引导和组织的作用,帮助失地农民进行职业教育和就业培训,提高失地农民的素质和再就业的能力。另外,政府还应出台相关政策支持失地农民的就业和发展,通过税收政策、信贷支持政策等鼓励失地农民自主创业和自谋职业。

其次,完善失地农民社会保障法律制度。由于受“二元结构”的影响,我国目前还没有建立城乡统一的社会保障制度,农民不可能享有与城市居民平等的社会保障。据统计,我国占人口总数 20%的城镇居民享受 89%的社会保障,占人口 80%的农村人口,仅享受 11%的社会保障。[8]同时,我国也没有建立关于失地农民的社会保障制度,所以,失地农民既没有了原来的土地保障,也没有获得相应的社会保障,处在了社会的边缘。在当前的国情下,基本的社会保障无非就是达到“生有所靠,病有所医,老有所养”,[5]换句话说就是享有最低生活保障、医疗保障和养老保障。最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节,也是宪法所规定的“物质帮助权”的必然要求。

4.完善监督检查机制和土地权益救济程序

首先,完善农村征地监督检查机制。监督检查是行政主体为实现行政管理职能,以相对人是否守法和是否履行行政法律义务的情况,进行单方面强制性了解、督促和疏导的具体行政行为。农村土地征用上监督检查能够将征地行为过程中出现的问题及时反馈、及时解决。农村征地中若缺少有效的监督检查机制,则会使得一些领导干部缺乏尊重公民财产的意识,很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地、非法转让土地和越权审批、先征后批、以合法形式掩盖非法占地等现象,致使农村土地流失严重,造成了大量土地资源的浪费。部分官员出现了畸形的政绩观,大搞经济开发区、形象工程等,受低征高卖的利益驱动,则会使政府部分官员走向腐败。完善监督检查机制在农村土地征用是十分必要的。一方面农民在农村土地征用的过程中一直处于弱势,对侵害到农民的政府征地行为,即便通过诉之法律行为,农民更是承受不了“民告官”漫漫征程。只有政府通过监督检查,约束自我行为,才能保护农民的利益;另一方面,在农村征地过程中,受利益的驱动,不少的官员难于把握德操,走向腐败,为一己私利而无视农民权益,因此补偿价格过低、补偿款不到位等情况更须监督检查机制在此中发挥作用。

其次,完善农民土地权益救济程序。目前,我国关于土地权益的救济程序规定存在不足。《土地管理法实施条例》第 25条第 3款中规定:“对补偿有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,有批准征用土地的人民政府裁决”。这是我国现行征地制度中,关于征地纠纷救济途径的唯一体现。但该规定没有明确以下几个方面的内容:一是政府裁决的程序;二是进行裁决的具体主体是批准用地的人民政府本身,还是由该政府委托的其所属的具体职能部门;三是政府的裁决是否具有终局性即政府的裁决是终局的,还是可以不服该裁决而进行行政复议或进行行政诉讼;四是对征地的合法性质疑的救济;五是政府的不作为的救济即在批准用地的人民政府不予答复或没有机构或部门加以受理时,失地农民如何处理;六是征地补偿合同争议的救济程序即如何看待征地补偿合同的性质和效力问题等等。同时该条例规定:“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这种模糊性规定对被征地农民权益的救济构成实质性的障碍。国家应当从刑事责任、行政责任、民事责任等三个不同角度完善非法征地及侵犯被征地农民合作权益行为的制裁和补偿措施,用法律明确被侵权的被征地农民享有的司法救济程序。总之,应以法律、法规或其他形式尽快制定全国范围内适用的农民土地权益救济措施,以便通过司法方式解决因征地所引发的纠纷和矛盾,保护被征地农民的合法权益。

[1] 赵殿国.积极探索被征地农民的社会保障制度[N].中国劳动保障报,2003-12-18.

[2] 赵金龙,何 玲.征地困境成因分析[J].农业经济问题,2007(1):31-36.

[3] 程 洁.土地征用纠纷的司法审查权[J].法学研究,2004(2):50-56.

[4] 丁 刚.让农民组织起来[N].东方早报,2007-03-14.

[5] 刘金国,蒋立山.中国社会转型与法律治理[M].北京:中国法制出版社,2007.

[6] 周海燕.十处乡村百年中国[M].上海:上海文艺出版社,2007.

[7] 李 萌,张佑林.农村转移劳动力人力资源开发的可持续发展机制研究[J].社会主义研究,2007(1):86-89.

[8] 张湘涛.中国农村改革研究[M].长沙:湖南人民出版社,2005.

Problem s and Countermeasures for RuralLand Requisition

ZHU Han-qing,XU Xing-jiang
(1.School of Economics,Political Science&Law,Xiangfan University,Xiangfan 441053,China; 2.TaipingDian EducationManagement Committee of FanchengDistrict,Xiangfan 441131,China)

In recent years,due to imperfection of land requisition system in China,relative problems are becom2 ing increasingly prominent,causing severe social contradictions as well as social instability in the economic de2 velopment.Land requisition system should be refined from the following four aspects:to strengthen and improve rural land requisition legislation,to improve requisition compensation procedures,to consummate the social secu2 rity of the farmers and to perfect supervision mechanis m and procedures of land rights and remedies.

Land requisition;Land law;Social security;Supervision and relief

D921

A

1009-2854(2010)06-0038-05

2010-03-11;

2010-05-27

朱汉卿(1972—),男,湖北襄樊人,襄樊学院经济与政法学院讲师。

(责任编辑:倪向阳;编辑校对:江 河)