罗伯特·皮尔“9条警务原则”价值评析

韩晓虎

（中国人民公安大学，北京100038）

罗伯特·皮尔“9条警务原则”价值评析

韩晓虎

（中国人民公安大学，北京100038）

罗伯特·皮尔于1829年建立了“大伦敦警察厅”，标志着近代制服警察制度的建立。在建警初期，罗伯特·皮尔提出的九项警务原则，深刻体现了英国警察的性质，使警察事业在英国取得了辉煌的成就，同时对世界许多国家的警察的发展产生了深远的影响，得到了各个历史时期警察的重视，体现了其思想在指导英国警察工作和改革等方面的价值。

罗伯特·皮尔；警务原则；社会需要

“18世纪末19世纪初，英国参加欧洲反法联盟耗费了巨大资产，加之政治、宗教、劳资矛盾复杂尖锐，导致群众骚乱此起彼伏，犯罪活动日益严重。社会的动荡迫使英国当局不得不考虑创建全新和更有效的警察制度来维护社会秩序，保障资本主义的发展。”[1](P13)因此在1829年，时任英国内政大臣的罗伯特·皮尔于是建立了“大伦敦警察厅”，标志着近代制服警察制度（以下简称新警察）的建立。

为了规范队伍管理，保证其职责的完成，英国在“大伦敦警察厅”建立不久就颁布了《警察训令》（1829年，由厅长查尔斯·罗恩和理查德·梅尼起草，罗伯特·皮尔审定）。[1](P14)这是世界警察史上第一个专项警察法令，《警察训令》作为英国同时也是世界历史上第一部有关警察行为准则和警务活动原则的经典文件，虽然没有以警察职业道德的形式独立出现，但其所确定的礼貌、克制、最小武力、公平执法、公众满意以及预防犯罪为本等行为准则和警务原则，都是警察职业道德所应该规范的主要行为，因此，它不仅至今仍为英国乃至世界各国警察所效法，而且也在实际上成为近代警察职业道德形成的重要标志。《警察训令》规定了立警和警察立法的12项原则。

在“建警12项原则”的基础上，罗伯特·皮尔又提出了“9项警务原则”，构成了完整的警务理论。这9项警务原则是：1.警察的基本使命是预防犯罪和无序，而不是用军事力量和严厉的法律惩罚来镇压犯罪和骚乱。2.警察履行其职责的能力，有赖于公众对警察的存在、行为以及获得并保持公众尊重能力的认可。3.警察必须获得公众心甘情愿的合作，他们必须自愿地遵守法律，才能得到和保持公众的尊重。4.警察得到公众配合的程度高低，与为实现警察目标所需要使用的武力与强制的多少成反比。5.警察不靠迎合公众的意见，而是靠展示他们对法律绝对公正的忠诚来寻求和保持公众的喜爱，他们靠乐于不分种族与社会地位地为所有的社会成员提供个人服务与友谊，靠礼貌和友谊的良好脾气，靠乐于牺牲个人以捍卫和保护生命来获得公众的喜欢。6.警察只有在说服、建议和警告都不足以实现警察的目标的情况下才能使用需要程度的武力以确保法律得到遵守和秩序得到恢复。并且，警察应该在任何情况下都仅仅使用最低限度的武力以实现警察目的。7.任何时候警察都应该和公众保持这样一种关系，以实现警察是公众和公众是警察的历史传统。警察仅仅是这样一种公众，他们专职就社区的福利向每个市民负责并由此获得报酬。8.警察应该一直为实现其功能而行动，而绝不用为个人和国家报仇或武断地审判犯罪和惩罚罪犯的方式篡夺审判权。9.警察效率的判断标准是没有犯罪和骚乱，而不是警察为对付他们而采取的行动的那些看得见的证据。”[2](P22)

罗伯特·皮尔的警务原则或者说是他的警务思想对英国警察的建立和运行初期产生了深远的影响，现在我们正经历的以社区警务为核心的第四次警务革命，也是受其思想而产生的。下面我们就对罗伯特·皮尔的9条警务原则在不同历史时期所体现的意义进行分析。

一、对英国警察建立之初的意义

第1条说明了警察的工作性质。建立一个新的组织机构首先应该明确它的性质，这样才能使组织工作在一定理论的指导下制定规则进而展开行动，才能实现组织建立的初衷并使组织高效运行，以达到组织建立的目的。罗伯特·皮尔当初建立大伦敦都市警察时，正是因为首先明确了英国警察工作的性质，应该是“预防犯罪，防患于未然，而不是侦查和处罚犯罪。”[3]即预防而不是镇压，从而使得英国警察的建立取得了巨大成功。

一直到现在，罗伯特·皮尔对于警务的性质定位仍被英国警察学界所传承。英国著名学者罗伯特·雷纳在其代表作《警察与政治》一书中提出，“应该将警务的概念与社会控制的概念相区分，社会控制是一个非常宽泛的社会学概念，被看作是再造社会秩序的所有行为，而警务是社会控制的一个特殊层面”。[2](P2－P3)他在书中指出，警务的概念与社会控制的概念十分接近，而随着社会控制这一概念的广泛应用，对警务概念定义得更加宽泛带来了对这一概念理解的不准确的危险。惩罚是社会控制的一个显著层面，而警务也带有一定的惩罚行为，这就混淆了作为社会控制过程的一个特别层面的警务观念的特殊性。

因此，在罗伯特·雷纳看来，警务是一种系列的活动。这种观点的基础是把通过监控和确认威胁的方法来提供安全服务的努力作为确定警务概念的一种参考因素。据此，将警务定义为用于维护特定社会秩序和安全的活动。为了避免将警务的概念泛化，即避免将所有的社会控制都包括在警务工作之中。在这些社会控制活动中应当考虑哪些是警务，因为在数量庞大的、几乎渗透在我们日常生活的各个方面的法律规范和社会控制的方式中，相互之间会有一些区别。警务应当包含有组织的维护秩序、保持安宁、犯罪调查与预防以及其他的调查形式，其中还可能包括有意识的权力运用。

第2到第7条原则指出了警察应该如何正确建立与维持警民关系。任何制度的建立都应该考虑到社会的文化传统与历史背景。一方面是警察制度的建立是社会的需要，另一方面则是如何让公众接受这一制度，这也应该是罗伯特·皮尔建立新警察制度时所考虑和处理的核心问题。在罗伯特·皮尔建立新式警察以前，法国已经建立了类似的警察制度。法国警察是高度中央集权的国家宪兵与国家警察，作为欧洲大陆警察模式的代表，其警务风格倚重侦查和一些“秘密手段”，如便衣警探混在民众中来调查民众意见与言论等。与法国不同，英国向来崇尚民主与自由，反对专制与暴力。公众害怕英国建立的警察模式也像法国那样，因此罗伯特·皮尔的新警察制度建立之初，受到了民众的强烈反对，这也是罗伯特·皮尔建立新警察制度时所最担心的，因此如何正确建立与维持警民关系就成为了其警务原则的核心内容。

这6条原则体现了警察的合法化问题、使用武力的原则等问题。这几条原则指出，警察首先要得到公众认可与支持，这是警察能够履行职责的基础。得到公众的支持不是靠军事力量和严厉的法律惩罚，而是要靠自身对法律的严格遵守。这些思想在当时对于公众接受警察这一方面起了关键作用。尤其是其中关于使用武力的“最小动用武力原则”，因为这一原则，使当时英国警察没有足够的武力保障，警察按规定允许使用的“最终可诉诸使用的东西”也只是警棍，直到19世纪30年代，经过严格挑选的警察在执行具体的危险任务或巡逻时才被允许佩带一把手枪或短剑，而且使用时要经过严格的检查。[3](P167)在处理暴乱冲突过程中，受伤的经常是警察，但这反而却激起了民众对于警察的同情，加上实践证明警察的建立确实使社会秩序好了许多，因此英国公众逐渐开始接受并转而支持警察，英国警察制度也因此建立并蓬勃发展起来。英国警察也将这一原则称为“以退为进”或者“以输为赢”的原则。

第8条和第9条原则显示了英国警察的行动准则。第8条显示了英国警察应该保持政治中立的态度。英国是资本主义多党制国家，为了维护警察作为社会秩序维持者的建立初衷，避免警察沦为党派纷争的工具，这一条原则的规定也显得尤为重要。正是在这条原则的指导下，很大程度上保持了警察在英国客观公正的形象，这也与第3条和第5条相呼应。直到1887年，警察才有权参加选举。第9条显示了对英国警察的评价标准，这一条与第1条呼应，指出警察不应着重于犯罪打击，而是应该致力于预防犯罪的发生，这也可以为建立警察评价体系提供思想理论指导。

罗伯特·皮尔的9条警务原则，前后呼应，勾勒出了英国警察客观、公正、亲民的社会秩序维持者的形象。9条原则之中贯穿英国警察的性质与原则，短短的九句话不仅深刻揭示了英国警察的性质，更建立了一个完整的警察理论体系。也正是在这九条原则的指导下，英国的警察创造了警察职业在英国的辉煌时期，到了20世纪50年代左右，警察俨然成为英国的形象代表之一。罗伯特·皮尔建立了现代制服警察制度，同时在其所创立的警务原则指导下，这一制度又得到了进一步的发扬光大，对行政结构的完善以及历史的进步都起到了重要的作用，因此我们称其为第一次警务革命。

二、对当代警务改革的意义

从20世纪50年代左右开始，英国警察在公众心目中的“宝贝”形象开始下滑，或者说是直线下降。造成这种情况的因素有很多，包括社会等外部因素和警察自身的内部因素。外部因素：二战后，随着世界政治经济的快速发展，英国的社会结构也在发生着剧烈变化，各阶级阶层之间的矛盾冲突不断，不断激化，不同的思想模式之间也在进行激烈的碰撞。从1954年开始，犯罪统计数据每年不断增长，标志着英国“一股空前的犯罪浪潮”的来临。面对剧烈的变化，传统英国警务自身的发展跟不上时代的变化，警察在大量的犯罪与暴力冲突面前显得力不从心，无法象以前那样工作。因此警察工作的重心由以前的维持社会秩序和预防犯罪者，逐渐转向通过提高侦查技术和武器装备来控制犯罪的“犯罪斗士”的形象。这就是我们以前所经历的第三次警务革命，即从1930年开始的警察现代化时期。警察内部暴露出的问题则是不断暴露出的渎职、腐败等丑闻。

这一时期警察的表现似乎与罗伯特·皮尔当初制定的9条警务原则相悖，如警察面对冲突时不再是秩序维护者的形象，而是拿着盾牌、防暴武器的镇压者的形象；警察的主要工作不再是通过在街面巡逻等措施来预防犯罪，而是通过不断提高刑侦技术和装备等措施，以快速反应等机制为核心，以抓捕罪犯为目标。警察政治中立的立场也发生了变化。1979年时英国的全民共选，而在1978年，警察联盟发起了“法律和秩序运动”，该运动谴责了政府的政策提高了犯罪率，号召人们对警察支付更高的薪水，实施更严厉的处罚等一系列措施。同时，托利党给出的6点法律与秩序上的保证正好与警察联盟的要求符合。最终保守党当选，而其后实行的措施也满足了警察联盟当初提出的要求。[2](P87)

为了控制严峻的犯罪形式，警方加大了打击犯罪力度，这就意味着要求招募更多的警察，警察装备、技术投入更多资源，但最后结果却没有带来犯罪率的降低；警察性质的转变和上述表现，使得警民关系也到了前所未有的低潮。

这些情况都促使英国警察与学者开始反思，到底什么原因使警察由以前那种光辉形象变成现在这种样子？到底应该怎么做才能使警察走出这种低谷？怎样才能修复日益疏远的警民关系？

在承认自己在日趋严重的犯罪形式面前无能为力之后，警察逐渐放弃了现在极端追求技术与装备的思想，开始返璞归真，希望从以前的理论思想中寻找出路，因此罗伯特·皮尔当初制定的9条警务原则又逐渐受到了人们的重视。经过警察和学者的努力研究，终于从以前的警务方式中，结合当代的时代背景，总结出了新的社区警务理论。经过世界各国实践表明，社区警务模式在控制预防犯罪等方面确实起到了很大作用，也很大程度地提高了警民关系。警察认识到自己在犯罪方面发挥作用有限，把自己作为社区的一部分，通过社区共同抵御犯罪。这是社区警务的核心，也就是“全民皆警”的思想。而所有的社区警务理论中必然会出现罗伯特·皮尔的“警察就是公众，公众就是警察”这句话，也是其9条警务原则中所体现的内容之一。[3]

社区警务取得了成功，但我们也不能因此认为这是完全遵从罗伯特·皮尔的警务思想的结果，我们也不能武断地认为以前是没有遵从罗伯特·皮尔的思想而导致了那样多的问题。通过上述古今、正反两方面比较我们发现，警务的改革一定要跟上时代的变化，这才是解决警务问题的根本途径。

罗伯特·皮尔建立新警察取得了成功，因为他是在时代需要的基础上提出了警察行为的本质与行动准则，是符合当时社会需要的，因此使警务得到了很大发展与提高。我们也不能一味说以前警察专注于打击犯罪的方向是不正确的，因为当时社会所暴露出来的需求就是对犯罪的控制，只不过警察选择的策略出现了问题，脱离了群众，没有满足社会变革时的需要。而社区警务的成功说明了两点：1.社区警务因为选则了正确的理论策略，从而有效抑制了犯罪；2.传统的理论不一定都是过时的，符合时代要求的就是正确的。对于未来警务改革，也应该遵循这一基本思路。当然，这也不是说准确把握就能把握得了的，必须要经过不断的探索，尽快找到问题的症结，探索改革的路径。

三、对未来警务改革发展的启示

进入新时代，社会发展日新月异，包括警察制度，也一直处于不断的革新中。上世纪90年代开始，世界各国先后掀起的新公共管理改革运动，带来了新公共管理改革的热潮。这一理论是希望通过把已经发展比较完善的企业管理中的思想引入政府行政管理中来，把市场的概念引入政府管理，用企业管理的方法来提高政府行政办公的效率和质量。

这一改革运动在警察工作方面也有很大的体现。1990年，英国警察局长协会联合警察联合会和警司协会在全国警察部门发起了一场提高服务质量活动（QOS），这次活动的目的就是要“指定警务标准，满足社区愿望”。[4]警察机构将自己的工作重心与定位由“武力”转向“服务”。确定了自己的“服务对象”，即广大民众，并称之为“顾客”，根据“客户需求”（即民众对治安等方面的要求）来确定自己的工作方向，而不是以前警察只做自己以为该做的事（如专职与预防打击犯罪），不再以犯罪率等指标作为评价自己工作的标准，而将群众对警务工作的满意程度作为新的评价指标，将工作的方向由自己转向了民众。

从警察建立开始，围绕警察合法性、警察权力来源于行使等方面的学术讨论和争论就从没有停止过，争论的中心也由最初警察创立时的合法性问题转移到由谁控制权力、行使权力等问题。许多学者都同意，权力来自于人民，是由人民赋予的。因此警察所维护的权力即人民的权力，警察应该服务于民。

世界各国的警务改革主要是两个方面同时进行：1.逐渐实现集权与分权的平衡，而不再是完全的集权或完全的分权。2.机构、职能的社会化，或私有化。许多国家的警察机构，包括我国，都在进行一些警务社会化的尝试，将警察内部的一些业务承包出去，如在英国有将押送犯人的工作“承包”给私人保安公司的尝试。

虽然现代警务从来没有被公共部门垄断过，公共警务与私人警务一直处于此起彼伏的这样一个动态平衡过程，但毕竟由警察执行大部分警务并行使这部分权力。而现在进行的这些警务改革活动，则很大部分提高了私人警务在整个社会警务工作中的比重。这一方面是警察自身的能力已经不足以应对快速发展的社会所带来的大量问题与工作，另一方面是警察自身也逐渐认识到，社会工作不能也不应该只靠自己，而是应该充分调动广大民众的积极性，来共同参与到社会管理工作来。这不仅对于缓解、解决现在所涌现出的大量社会问题有直接作用，更是社会民主制度不断向前发展的一个表现，有着深远的意义。

新时期世界各国警察所进行的这些改革与尝试都表明，警察正在逐渐向“让权于民”、“还权于民”的方向发展。而这正体现了罗伯特·皮尔的警务原则中最核心的思想——“警察即公众，公众即警察”。

［1］马亚雄.世界警察导论[M].北京:中国人民公安大学出版社,2003.

［2］[英]罗伯特·雷纳.警察与政治[M].易继苍等译.北京:知识产权出版社,2008.

［3］王大伟.英美警察科学[M].北京:中国人民公安大学出版社,1994.

［4］[英]弗兰克·利什曼,巴里·洛夫迪,斯蒂芬·萨维奇.警务工作之核心问题[M].北京：群众出版社，2000.252.

Abstract:In 1829,Robert Peel founded the London Metropolitan Police,marking the establishment of modern uniformed police.At first,Robert Peel put forward with nine principles,embodying the nature of the British police.His theory made the new police profession a brilliant achievement in the United Kingdom,and had a profound impact on the development of police in other countries.Robert Peel's Nine Principles of Policing is important for the police work and reform in England and police in other countries in each historical period.

Key words:Robert·Peel；policing principle；social needs

（责任编辑：王道春）

Analysis of the Value of"Nine Policing Principles"of Robert Peel

HAN Xiao-hu

（Chinese People's Public Security University,Beijing,100038）

D631

A

1008-7575(2010)06-0071-03

2010-09-20

韩晓虎（1986- ），男，山东滨州人，中国人民公安大学硕士研究生，主要从事比较警察研究。