失地农民问题引发基层治安困境的思考

姚 坤

（中国人民公安大学，北京 100038）

失地农民问题引发基层治安困境的思考

姚 坤

（中国人民公安大学，北京 100038）

随着城市化进程的加快，农民失地又失业已成为重要的社会问题，由此引发的社会治安问题也日趋严峻。社会应对失地农民搭建平等的对话平台，有利于社会资源的平均分配，有利于社会公正秩序的建立，而公安机关正是这其中的重要一环。

实地农民问题；基层治安困境；原因；对策

在《乡土中国》一书中，费孝通认为中国传统乡土性社会的核心是土地，人和土地的关系构成中国社会的特殊性。土地之于中国农民和之于中国整体的重要性，不言而喻。而且土地为中国农民提供的基本保障，构成了中国快速发展所可能产生社会冲突的缓冲器。

如果失地农民问题不得到妥善解决，农民失地又失业，处于社会边缘地位，对社会产业结构、人口结构以及社会治安的影响都相当深远。尤其对于社会治安的影响最为明显。历年来的农村上访问题与恶性治安事件，六成以上都是由失地农民问题引起。如果不能及时处理好，，可能会进一步加剧社会矛盾，会严重影响社会长治久安。

一、失地农民问题对治安的影响与困境

如果没有稳定的收人来源，失地农民连基本生活保障都无法维持。由于在征地过程中，出现“暗箱操作”与“寻租行为”，分配失地农民补偿款混乱，土地浪费惊人；政府与民争利，赚取“低征高卖”中的巨额差价，这些直接导致失地农民合法权益受到侵害，加之没能妥善处理好失地农民今后的出路，致使该问题变成令人关注的社会问题。

失地农民多半失地又失业，根据芝加哥大学经济学家列维特在《魔鬼经济学》中的相关论述，失业率与犯罪率呈正向相关，而犯罪率上升容易引起社会动荡。据统计，因征地引发的社会矛盾急剧上升，在全国各地土地上访案件中，70%以上因征地引发，并且这种上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。2003年8月至2004年6月，中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金（03BZZ036）课题组和国家软科学重大项目（2003DGS3B027）课题组，联合对当前我国农村的社会形势进行了专题研究，研究成果主要表现：

第一，冲突争议的问题较为明确。目前有关失地农民问题争议，主要有征地和占地两大类型。

第二，冲突当事方发生了变化。其一，从控告方而言，虽然村民联名仍然是最为主要的形式，但村级组织已成为了重要的控告方。其二，市县成为被告方的比例较高。其三，公司和开发区成为了被告方，这在农民税费争议中是没有过的。

第三，冲突的方式。农民的土地纠纷，到县市政府部门门口或被征土地上静坐、游行示威甚至在高速公路、铁路上静坐。根据对2004年元月以来所发生的87起因土地问题发生的警农冲突事件直接原因的统计，因农民在被征或被占地上阻止施工而引发的事件48起，占总数的55.2%，因地方政府派警力阻止农民上访而发生的事件 31起，占总数的35.6%，因农民到市政府、铁路及高速公路或交通要道静坐请愿而引发的事件8起，占总数的9.2%。

可见，属于征地方面的纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60．1%，其中非法征地或强行征地占总数的33.1%。如平县“三二一”与“七三一”事件。

二、失地农民问题引发农村基层治安困境的背景原因

在我国城乡分割的二元政策下，土地是国家赋予农民社会保障的载体，承载着家庭保障的功能。与城市人口相比，农村人口享受的社会保障微不足道，绝大多数农民被排斥在正式的社会保障制度之外。而农村实行的是以群众互助和国家救济为主的社会保障制度，其保障水平明显低于城市。土地被征用后，对于农民而言，最后一道生活安全保障被剥夺，再加上就业、收入等方面的稳定性差，养老、医疗、失业等社会保障无疑成了失地农民的的心病。

（一）农民的土地承包权、土地使用权不稳定

家庭承包责任制的实行,实现了集体土地所有权与使用权的分离。在绝大多数地区,根据人口的变化,周期性地进行土地调整是司空见惯的事,然而这种调整严重损害了土地承包经营权的稳定性，土地的频繁调整与过短的承包期限,使得许多农民对土地使用权缺乏安全感。

同时，农村土地使用权流转也存在一些问题,主要是一些地方采用行政手段,直接收回农民的土地承包权,搞强制性的土地流转；有的地方在收回农户承包地后,甚至不对农户做任何经济补偿。集体成员“共同共有”的制度设计,无法屏蔽其他利益主体的侵害,致使农村土地所有权的“排他性”极其弱小,这恰巧给一些地方无度征用土地和乡村干部乘机攫取土地资源配置权留下了可乘之机。

（二）基层组织弱化，农村社会控制不力

乡村正式组织在计划经济时代下伴随着政府权力向农村的拓延而达至巅峰。八十年代以后，伴随着国家权力从农村的减缩，包括维护乡村社会治安在内的原有政府承负的职能相对削弱，而且根据以上对失地农民问题对社会人口结构的影响与表现的分析，失地农民也脱离了这些乡村正式组织的控制。

若缺乏相应的正式的基层单位及时予以有效管辖，农村家族势力就会抬头。家族组织的抬头除了正式组织式微的原因外，另一个重要原因便是历经数千年历史积淀的封建宗法家族观念的依然根深蒂固，当农民遇有困难孤立无援时，以血缘为纽带联结起来的农村家(宗)族势力便自然而然地形成了。农村宗族势力的复苏将会在小范围内与现有基层正式组织相抗衡，并将成为现时农村新的社会治安隐患。同时，带有黑社会性质的犯罪组织初露端倪。这一组织是由部分两劳释放人员、地痞无赖、流氓村霸等纠合而成，从事各种违法犯罪活动，直接与基层政权组织对峙抗衡。

（三）警力配置薄弱，基层治安服务生产供给矛盾突出

目前，我国农村的警力配置只占全国警力配置总量的1/6。从世界各国警察配置情况来看，我们国家原本就属于警察拥有率最低的国家之一。世界上大多数国家的警察拥有率大约占人口总量的万分之三十左右，我们国家则维持在万分之十二左右，远远低于世界的平均水平。就是在这样低水平的情况之下，我国农村的警力又仅占全国平均水平的16.7%。从而导致全国农村地区警力严重不足，警察配置仅为农村总人口数的万分之三左右。

在这种情况下，导致全国尚有1/3的乡镇没有设置公安派出所，已有的公安派出所中1人1所或者是2人l所的情况约占10%，3-5人的公安派出所占到 45%。由于当前我国农村地区基层警力严重不足，基层民警长时间超负荷工作，其结果只能是疲于应付，难以有效地做好农村治安工作。某些基层公安民警机关化作风严重，很少深入到村组，更少与农民群众直接联系与接触，因此很难掌握敌情、社情和农民违法犯罪活动的状况和规律，尤其是那些带有滞后性和预警性的信息资料，很难有效预防和治理农村治安问题。

三、公安机关在处理农村治安困境时的对策

当前失地农民问题引发的种种冲突存在着酝酿、积累、发展到激化的过程。从不安定因素到群体性突发事件整个发展演变过程中，各种带有倾向性、苗头性的言论、动向都会通过不同方式和渠道表现出来。公安机关自身的性质及职能决定了在处理突发事件时，必须保持冷静的头脑，察觉及时，把握规律，有针对性地做好预防工作，达到维护稳定的效果。而以往有些群体闹事风波，之所以发展到不可收拾的地步，原因就在于我们疏于监察和防范，或者由于一些地区和部门的领导干部政治警惕性不高，工作不深入造成的。

（一）建立规范的阶层对话平台

作为全民利益和社会公正秩序体现者的社会，没有为弱势群体建立自己正常规范的利益表达机制，使失地农民在利益受损时，很难通过正常的渠道及时表达自己的利益和愿望，一旦政府官员官僚主义严重，高高在上，在处理不同阶层的利益矛盾时，就很容易使那些利益和愿望得不到充分表达的弱势阶层的利益受到损害，而这种利益损害一旦发展到相当严重的地步，利益受损而又缺乏正常利益表达渠道的阶层，就可能会以某些极端的抗议方式来表达自己的不满情绪，从而使社会公共秩序受到危害。比如云南孟连事件。

因此，阶层间沟通平台的建立，有利于社会资源合理分配，有利于改革收益和改革成本公正合理的分配，有利于社会公正秩序的建立。因此，在利益多元化的转型社会，狭窄的信访通道已经不能承载海量的民意诉求，建设透明性政府、回应性政府，成为地方善治的应有之义。

（二）加强预警机制建设，积极预防失地农民问题引发恶性治安事件

合理分配利用征地款，提高失地农民防范风险的能力。失地农民不仅有生存权的问题，而且更重要的是一个发展权的问题。由于受文化素质制约，失地农民谋生、发展、计划理财能力有限，因此，政府必须对被征地后农民生活做出适当安排，为其生活提供保障的同时，也需要培养其抵御社会风险的能力。

1.明确任务目标原则，落实全员预警责任

建立重大治安事件预警机制的主要任务是：在党委、政府的领导下，立足于抓早、抓小、抓苗头，实行全警动员，发动社会多方力量，采取公秘结合、专群结合、人技结合等有效手段，通过建立情报信息员、物建秘密力量等方法，规范预警工作的责任、流程、基础建设等相关制度，拓宽情报信息工作范围和领域，建立渠道畅通、灵敏高效、能覆盖社会面的情报信息网络。对目前存在不安定因素较多的，有可能或曾经引发过恶性治安事件的行业、部门、群体性事件的组织者、策划者等重点人员的动向进行预察、预控，及时获取深层次、内幕性、动态性的情报信息，做到早发现、早报告、早控制、早疏导、早化解，真正实现他动我知、未动先知的目标，牢牢掌握处置重大治安事件工作的主动权。

2.积极构建情报信息网络，加强预警工作基础建设

加强情报信息网络建设，积极构建以各级指挥中心为龙头，以国保、经文保、治安、户政、刑警、巡警、交警和派出所等相关警种为主体，以秘密力量和信息员为骨干，以内保组织、自治组织、居（村）委会和治安积极分子为依托，公秘结合，专群结合，纵横交错，覆盖整个社会面的情报信息工作体系。重点要加强三支队伍建设：一是加强以特情、耳目和朋友关系为主体的秘密力量建设，努力获取深层次情报信息。二是加强以企事业保卫干部为主体的情报信息主渠道建设，更多地获得动态性情报信息。三是建立以群众自治组织和治安积极分子为主体的情报信息员队伍，努力获取全方位、多角度的情报信息。

3.坚持开展治安状况大排查，增强预警能力

公安机关要把获取深层次、内幕性、预警性情报信息作为不安定因素大排查的重中之重，建立布局合理、渠道畅通、灵敏高效、覆盖整个社会面的情报信息网络和严格的情况报告制度，落实各警种情报信息工作责任，努力提高预警能力。

（三）建立与完善“多中心”的社会治安治理体系

1961年，由美国学者文森特·奥斯特罗姆等学者提出了多中心理论，多中心理论对公共物品供给的重大意义在于在公共物品持续性的制度选择中，政府并不是公共物品的唯一供给者，在政府之外还存在其它成功的公共物品的供给形式。它也为包括治安服务在内的我国农村公共物品的供给体制改革提供了有益的理论视野与思路。

依据这一理论，基层政府应在有限公共财政能力约束之下，充分发挥政府、社会和公民三个方面的积极性，各方努力协作，共同预防或者打击刑事犯罪，选择最为有效、最为经济的方法来提供治安服务；公民、社会组织、社区和单位根据自己的财力和治安需求努力与政府合作，只有这样，才能可持续、更有效地维护社区公共安全。

1.加强农村警务室建设

在社会主义新农村建设的背景下，发展农村公共事业，实现工农分治、城乡二元的公共产品供给体制向工农和谐、城乡一体的公共产品供给体制改变，是新农村建设的必然要求。农村治安是农村的公共事业，治安服务是社会公共产品供给体制中的重要一环，公安机关必须主动适应这一发展趋势，大力实施农村警务战略。

基层治安是整个公安工作的根基，是公安事业长远发展的基石。其关键在于科学规划，合理设置，注重实效。要积极争取各级党委、政府的重视，将农村警务室纳入新农村基层基础建设，作为加强基层政权组织、维护农村稳定的一项重要举措。要以农村警务室为中心整合和联合原有的村治保会、调解会、专职巡防队、外来人员管理服务办、帮教监改小组等组织，切实承担起开展群众工作、掌握社情民意、管理实有人口、组织安全防范、维治安秩序五项职责任务。同时从政策、制度和机体制上，从待遇、经费等方面综合采取措施，向城乡结合部的警务室倾斜，确保驻地民警沉得下、留得住。

2.深化社会治安综合治理

社会治安综合治理是多中心理论在中国的具体、生动的实践。多中心理论及其相应的制度安排，迫切需要我们改变过去那种认为失地农民社区及其成员只是单纯的治安服务的被动消费者的观念，而是把他们作为治安服务的主动消费者、是消费性生产者，同时也是协作生产者。建设新农村，管理新农村，农民群众是主体。加强社会治安管理，必须充分发挥失地农民的积极性，在失地农民群体中形成人人参与社会治安管理的综合治理新格局。

为此，必须进一步加强基层组织建设，发挥基层党组织和党员在社会治安综合治理中的战斗堡垒和先锋模范作用；进一步加强对社区自治组织和行业协会的扶持与管理，发挥这些组织和协会在处理土地确权、农村产权制度改革等方面的积极作用，建立农民合理、合法的利益诉求和维护渠道；充分利用农民“富则思安”、“富则思稳”的心理，集中民资、民智，积极开展社会治安群防群治，建立企业、村居、社区自防队伍，鼓励农民群众在农村安装监控设施，增加科技投入。在推进群防群治建设中，要充分尊重群众的意愿，不得搞强迫，不能要求千村一律，而是允许各村有自己的特点。要充分尊重群众的首创精神，对农民在治安防范上的有效做法，要认真总结提高并大力加以推广。

总之，失地农民问题暴露了我国经济、政治、社会和文化等各领域历史上遗留下来的，以及现实中累积起来的各种矛盾和问题。失地农民群体逐步被社会排斥和边缘化。风险的社会现实就会诱发心理上的风险意识，产生相对剥夺感和不满情绪，会为群体性突发事件酝酿不良的群众性心理。。研究失地农民问题是维护社会稳定、促进我国城市化建设、构建和谐社会中重要的理论和实践课题，具有重要而紧迫的理论和现实意义。

［1］于建嵘.土地问题已成为农民维权抗争的焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题研究[J].调研世界.2005(3).

［2］陈传锋.被征地农民的社会心理与市民化研究[M].北京:中国农业出版社,2005

［3］王国林.失地农民调查[M]北京:新华出版社,2006.

［4］廖小军.中国失地农民研究[M].北京:社会科学文献出版社,2005.

［5］石宗挣.治安基层基础教程[M].北京:群众出版社,2007.

On Grass-roots Public Security Predicament Caused by Landless Peasants Problems

Yao Kun
(Chinese People's Public Security University,Beijing 100038,China)

With the increasing urbanization process,problems of landless peasants without jobs have been an importantsocial problem,which causessocial public securityproblemsmoreand moreserious.The society shouldoffer theequal dialogue platformto thelandless peasants,which will bringbenefits tosocial resources equal division andsocial justice order establishment.And the public security organ is one of the important circles.

landless peasants problems;grass-roots public security predicament;cause;countermeasure

D035.34

A

1673 2391（2010）02—0086—04

20091203

姚坤，中国人民公安大学2008级研究生。

【责任编校：郑晓薇】