加强新疆少数民族地区城市社区建设的思考*

申德英

（新疆行政学院，新疆乌鲁木齐830002）

加强新疆少数民族地区城市社区建设的思考*

申德英

（新疆行政学院，新疆乌鲁木齐830002）

经过近10年的发展，中国特色的“街道社区”发展模式在新疆基本形成。但是，由于新疆社区建设起步较晚，很多工作尚处于深化认识和深入探索阶段，面对纷繁复杂的国际国内环境，更需要我们冷静思考，积极应对，既要遵循社区发展的一般规律，又要因地制宜地从新疆实际出发，推进社区建设进一步发展。

新疆；少数民族地区；城市社区；建设

一、新疆社区建设与管理中存在的主要问题

新疆的社区建设较之全国其他省区要稍晚一些。2000年11月自治区“社区建设现场会”在乌鲁木齐新市区召开，全面安排部署社区建设工作。经过2001年近半年时间的努力，全疆基本完成了社区的区划调整、组织建设，并通过多种途径的资源整合，把社区建设不断引向深入。同时，按照“一居一支”的要求成立了社区党组织。经过近10年的发展，中国特色的“街道社区”发展模式在新疆基本形成，新型社区管理体制逐步构建。但是，由于新疆社区建设起步较晚，很多工作尚处于深化认识和深入探索阶段，还存在以下主要问题。

1.思想认识上的问题。把社区居委会当作下属单位来管理、使用。按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关规定，社区居委会是基层群众性自治组织，它和政府组织在性质上有根本区别，政府部门和社区居委会没有上下级隶属关系，他们之间是“指导与协调、服务与监督”的关系。而在实际工作中，各级干部对社区居委会的性质、职能、作用认识模糊，认为社区居委会是政府的派出机构，漠视了社区居委会的法律地位。不少同志特别是一些领导干部思想观念、思维方式落后于时代发展的需求，对社区建设的认识还局限在计划经济时期封闭的、低层次的状态之中，对社区工作中出现的新情况、新问题不敏感，对新形势下如何加强社区建设缺乏有深度的研究和前瞻性的认识。

2.社区服务的系统化、产业化和经常化仍明显不足。服务项目和设施单一，缺乏系统性：社区服务的产业化发展严重滞后，缺乏后劲，有些项目难以持久；为解一时之急和节假日的临时性、集中性服务较多，而制度化和经常化的服务较少，难以满足居民生活的需要。受经济发展水平的限制，政府公共服务覆盖到社区的推进力度缓慢，政府购买服务政策普及面不高，社会参与社区公益服务的动力不足，市场机制的作用没有得到有效发挥，社区服务运行机制不活，主体单一、内容不多、服务水平和服务质量不高的问题还没有根本上改变。

3.社区工作人员的整体构成仍不尽合理。这主要表现在，目前新疆还缺少一大批懂业务、会管理、具有专业化素质的社区工作者队伍。“7.5”重灾区之一的赛马场社区就地处城乡接合部，社情复杂、流动人口大量聚集，人员结构复杂。同样的基层组织力量在这里就显得十分薄弱。社区的各项工作有128项，很多工作无法细致开展。致使对流动人口的摸底工作滞后，出租房管理不到位。管理人员少但服务对象多，难免态度上会出现耐心不足的时候，且工作人员大多只会汉语，而居民的汉语水平也有待提高，在语言上沟通不到位也是管理不到位的原因之一。

4.对社区软硬件的投入力度不足。目前社区建设资金虽已纳入地方财政预算，但由市、区两级财政拨付给社区居委会的经费，多数用于聘用人员的补贴上，真正用到工作和开展活动的费用少之又少。社区的公共设施虽不断完善，但社区基础设施总体滞后，社区工作条件与社区承担的任务不相适应，不能满足社区居民日趋增长的物质文化需要。一是办公用房面积小，条件差。至2008年底，全疆办公用房面积低于100 m2的623个，占39.81%、借租办公用房的557个，占35%、在危房中办公的63个，占4.3%，有31%的社区根本无力负担办公用房的水、电、暖等费用支出。二是社区居委会工作人员的待遇偏低(社区聘用工作人员的工资大多在500－700元之间)，工作条件差，而且缺乏保障，难以吸引和留住人才，也很难使社区干部全身心投入工作。

5.社区管理体制滞后。新疆目前的社区管理体制，实际上是计划经济的模式，属于“—竿子插到底”。把社区居委会当成是政府的延伸，社区居委会承担了太多的政府职能，导致角色模糊，职能错位，成为职能部门和街道办事处工作的承受层、操作层、落实层，工作不堪重负，疲于应付。凡是上级政府职能部门的调查统计报表，基本上落在社区，还有些统计报表专业性、技术性较强，难度较大，远远超出社区干部的能力和范围。同时，一些城市在强调管理重心、管理权利下移时，片面地扩展社区组织的政府职能，造成社区的社会职能萎缩、弱化，社区群众自治组织的作用难以得到发挥。

6.党组织普遍建立，但发展不平衡。有些社区尽管建立了党支部，但由于党员人数过少，组织生活不正常，对离职党员、流动党员、下岗职工党员等的教育管理仍显得薄弱。社区党组织的凝聚力、战斗力和号召力没有发挥出来。我们在调研中发现，乌鲁木齐市政府在2006年的《关于进—步加强社区党建和社区建设工作的若干意见》文件中还没有具体细化社区党组织如何深入群众，表达群众意见，进而通过社区决策和议事层而进入实际操作的可操作性的规定。然而这正是社区党组织增强社会影响力、提高社区自治能力的应尽职责。

7.社区文化建设及新疆多民族聚居地区民族文化特色不突出。全区社区有室内活动场所的仅占31%，有室外活动场所的不足26%。社区文化建设方面的措施大都过于简单和表面化，且许多是硬件设施方面的投入，即使在文化设施建设方面，有群艺馆、文化馆、图书馆、文化站设施的社区也少之又少，在更高层次上的情感和精神的培育就显得更加缺乏了。

8.城乡结合部社区建设滞后。城中村的改造本身就是各地城市化进程中普遍面临的一个极大的难题，特别由于村改居后，社区居委会的工作因拆迁补尝等问题的存在而很难推进。同时，对流动人口的管理亦成为乌鲁木齐社区工作中的突出而紧迫的问题，大量的流动人员为社会治安和维护稳定工作埋下隐患。

二、加强新疆社区建设与管理对策思考

新疆社区建设与管理作为一项全局性、综合性的工作，尚处于发展的初级阶段，我们要调整好发展策略，寻找出社区建设的突破口，抓住关键环节，使社区建设走上一条有效的发展之路，推进社区建设进一步发展。

1.转变政府职能，协调政府管理与社区自治的关系，构筑适合新疆社区发展状况的管理机制。政府和社区属于不同性质的组织，政府是行政组织，社区居委会是基层群众自治组织，拥有不同的管理手段，所发挥的作用也不同。由于一个社区既是自治体，又是行政管理对象，这就决定政府管理的事务和社区自治事务可能同时发生，并需要政府和社区共同处理，协同治理，和谐合作，如公共卫生、公共安全、公民教育等。因此，社区既需要政府的支持，又可以促进政府的工作，两者之间是互相促进、互相监督、互相联系的互动关系。政府始终是社区建设与发展的推动者，这就决定了社区自治组织的生成和发育离不开政府的支持。政府在社区建设中的主导作用表现为倡导、动员、一定的经济和政策支持、监督、评价和经验推广，用政策去促进社区建设资源的聚集和社区的持续发展。

笔者认为：当前在新疆，由于企事业单位缺乏参与社区建设的热情，致力于社区发展的民间组织很不发达，加之社区居民长期以来养成的依赖政府的习惯，因此政府依然是社区建设与管理中的主体，必须从新疆实际出发，准确理解和把握政府角色的定位，按照“小政府、大社会”的制度理念，合理地界定政府职能，理清政府与其它社会组织的关系。通过培育社区社会组织，形成政府与社区组织共同服务和管理社区(社会)的过程，实现由单位体制主导转向社区体制主导。在这一过程中实现政府角色、社区组织角色、居民角色的转换，从根本上改变过去那种垂直型的管理模式，即政府是“决策者”，居委会是“管理者”，居民是“被管理者”，重新建构政府、社区自治组织、社区居民之间平等、互动、合作的水平式民主参与关系模式。

2.探索党组织与社区自治组织的互动机制。从政治与社会的稳定着眼，任何一个国家都不会允许基层自治组织与国家政权相脱节。在这个意义上，社区党支部作为党在居民区的领导核心。发挥基层党组织的组织优势和群众工作优势对居民实现社会性的动员，是个基础性的手段，也是基层党组织代表居民民主诉求从而在新形势下获取政治权威的重要方面。因此，社区党支部既是居民民主自治的政治领导核心，又是社区中联结基层政权、社区居民委员会与居民群众的结点。

3.加强社区文化建设，培育社区归属感。在“单位制”日趋解体，社区作为中国社会中—种新的社会基本组织形态的今天，更需要加强社区文化建设，增进广大群众对地域社区的归属感，包括人们对地域社区的喜爱、认同与依恋，对社区事务的关心与主人翁感，以及公民意识、群体意识的培育等。毋庸置疑，社区居民的社区归属感对于新疆和谐稳定发展具有重要的积极意义。社区文化建设是增加人们在社区居住的相对稳定性、促进居民之间的相互交往、培养和谐友善的邻里关系以及加强人们对社区活动、社区建设的参与，提高居民社区归属感的最有效方法。我们认为，在继续加大政府投入的同时，可充分利用社区范围内现有的机关、学校、部队、企业内部的文化设施开展各种讲座、培训、学习、兴趣爱好团体等丰富多彩、健康有益的文化、体育、科普、教育、娱乐活动，宣传社会主义核心价值体系，倡导科学文明健康的生活方式：加强社会主义教育、思想政治教育和科学文化教育，逐步形成政府投入、倡导为主、社会多渠道筹资、举办活动为辅的文化建设格局。形成健康、文明和谐的社区文化氛围。新疆维吾尔自治区在城乡社区文化建设、培育社区居民的归属感、认同感方面还有广阔的拓展空间。

4.发挥社团在社区建设与管理中的主体作用。培育和发展非政府、非营利性组织(即社团)，构建完善的社区组织互动关系，真正发挥社团的作用，这也是社区自治的至关重要的因素。在实施社区发展计划的各国，社区发展的各项服务性工作一般由非政府、非营利性组织或机构具体操作。以美国为例，美国政府并没有包揽一切社会事务管理，恰恰相反，它是通过积极培育和推动非政府组织的发展，来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作。美国非政府组织的诞生于社区的发展，其基本宗旨就是满足社区居民的需求。目前，美国非政府组织共有100多万个，遍布美国大小城市的社区内。

关于社区社团组织的管理，青岛市、北京市东城区、宁波市的海曙区等已出台了暂行办法，在此方面做了一些有益探索，其较为一致的内容包括由街办或居委会备案、监督、管理和指导。目前乌鲁木齐市还未出台相关的政策。这是由于本市社区社团组织的发育程度很低，作用发挥得也很有限，形成较为完善的管理体系和办法的条件尚未成熟，须待社团组织发育到一定程度之后，在实践中进一步认真总结经验。

5.探索社区服务社会化、产业化运行机制。（1）向各类弱势人群和优抚对象的福利服务。一是为老年人提供福利服务。开展养老服务和日常生活照顾服务，如兴办社区老年人公寓、养老院等各种福利性养老设施；组织社区力量其中包括志愿者队伍，通过上门服务等形式为老年人解决日常生活问题。二是为残疾人提供福利服务。通过发展福利厂帮助安置有劳动能力的残疾人从事适合他们的工作；为他们创造无障碍的社区生活环境；帮助他们建立幸福家庭：为他们提供康复服务和精神生活服务。三是为优抚对象提供福利服务。开展多种形式的拥军优属活动，帮助优抚对象解决住房、救济和日常生活困难等。四是为少年儿童提供社区服务。兴建和发展为少年儿童服务的社区福利设施。五是为贫困者提供社会福利。帮助他们再就业，执行“最低生活保障制度”；动员社区成员，开展多种形式的扶贫济困活动。(2)面向普通居民群众的便民利民的日常生活服务。根据居民的日常生活需要和精神生活需要，提供灵活多样的服务活动，如家政服务、环境保护、卫生保健、心理辅导、法律普及、邻里互助、文化娱乐活动以及其他便民措施。(3)面向辖区企事业单位和机关团体的“后勤”服务。这是由计划经济体制时期延续下来的企事业单位和机关团体都曾经承担着为职工及家属提供多方面社会服务的功能，自80年代以来，随着经济转轨和社会转型，企事业单位和机关团体迫切要求社区组织来承接他们所剥离的“社区”服务功能。在市场经济体制逐步建立过程中产生各类新型企业，大都没有设立庞杂的“后勤”服务机构，但却同样需要社区组织为其提供后期保障服务。基于以上两点，可以看出，这种“后勤”服务也是社区服务的一项重要内容，而且还有进一步开拓的余地。

6.培育高素质的社区管理队伍。提高社区管理水平，关键是提高社区管理工作者的素质，培育社区管理的专业化队伍。对社区管理工作者进行长期、连续、系统的在职培训，提高专业和服务技巧，真正提高社区管理的工作水平。但是，由于目前新疆社区管理工作者中，大多数并没有接受过社区管理专业知识的培训，为适应社会经济发展的要求，发展职业化专业化的社区工作队伍，是新疆社区建设的必由之路。在新疆除了要坚持社会工作专业理论知识的培训，坚持边工作边学习，未培训不上岗不放松之外，还必须结合新疆实际开展党的基本理论、基本政策，特别是党的民族宗教理论和政策的学习培训，同时结合社区工作实际，开展汉语普通话和维吾尔语即“双语”培训、学习。

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C91

A

1004-3160（2010）05-0023-04

＊本文系全国行政学院系统科研合作基金课题《新疆少数民族地区社区建设的实践反思与体制创新研究》[批准编号：08JJKT072]的部分成果。

2009-03-01

申德英，女，新疆乌鲁木齐人，新疆行政学院副教授，主要研究方向：政治学、社会学。

责任编辑：谭桔华