欧共体航运政策研究

2010-08-15朱晓光

黑龙江省政法管理干部学院学报 2010年11期

关键词：欧共体国际航运航运

朱晓光

(大连海事大学,辽宁大连116026)

欧共体航运政策研究

朱晓光

(大连海事大学,辽宁大连116026)

欧共体作为世界上最成功、最活跃的经济一体化组织,其航运政策在国际航运政策中占据重要地位,是区域航运政策的典范,对国际航运经济关系与国际航运政策产生多方面的影响。欧共体的崛起与发展代表着当今世界经济关系的一种集团化发展趋势,这种趋势对国际航运经济关系格局的变化和国际航运政策的发展具深远影响。同时,欧共体的一体化建设正逐步将海运纳入其共同运输政策中来,短短的几年已出台了多项调整管理航运经济的法律制度,为当今国际航运经济关系及国家对航运经济活动干预的日益加强提供了范例。

欧共体;航运政策;国际经济

一、欧共体航运经济立法

在欧共体成立之后,欧共体各国航运政策并未统一,尽管1961年,欧共体委员会便提出了以负责运输事务的委员兰姆伯特-绍斯命名的“关于公同运输政策总方针的备忘录”,但是关于航运方面的立法却迟迟没有出台,直至1981年1月1日,希腊加入欧共体才真正将欧共体的航运经济立法推向了发展阶段。

1986年12月22日,4个重要的规则被通过:规则4055/86适用于自由提供国际海运服务(并未涉及沿海运输权);规则4056/86制定了关于欧共体条约第85、86条(关于竞争政策)适用于某些国际海上运输方式的细则;规则4057/87有关于海上运输中的不公平定价;规则4058/86有关于保证自由取得运输货载的共同行动。

进入20世纪90年代,欧共体船队受到远东各国和发展中国家船队的竞争挑战,为了改变这种不利局面,欧委会与航运界论坛(M IF)致力于建立统一、完善的欧共体航运经济政策及立法。1991年欧委会公布其关于航运业的第一个白皮书,题为“航运业的新挑战”,阐述了海运业对欧共体的重要性。在此影响下,1992年欧委会采纳“共同运输政策未来发展白皮书”,1996年3月13日推出一项有关欧共体海运业的“新战略”。在这一系列文件的战略指导下,欧共体进行了航运经济多个方面的立法,其中竞争法律被广泛实施。应该说20世纪90年代是欧共体航运经济立法趋于成熟的时期,一个航运经济法律体系已基本建成。

(一)欧共体航运经济法律制度的政策目标

欧共体航运经济立法对内是以实现一个航运自由市场为目标,以打破国界间的航运经济壁垒,推进市场一体化为压倒一切的首要政策目标。诸如1992年6月欧共体成员国达成的逐步取消成员国间沿海运输权的协议等规定便可反映出这点。在国际航运市场,处于航运市场情况不佳的大环境中经营的欧共体船队由于自身经营成本相对较高,加之越来越多的国家实行保护主义政策,在竞争中常处于不利地位。对此,欧共体除加强和巩固欧共体整体的航运竞争力外,一方面打出“航运和劳务贸易自由化”的招牌,摆出对外国航运开放和准入的姿态以要求外国提供同等待遇;另一方面又通过立法设立非关税壁垒,对欧共体外的竞争施加调查、限制、制裁。由此可见,欧共体的航运经济法律制度对外的政策目标是在强化欧共体航贸权益的同时,使海运业国际竞争开放,为此欧共体采取航运保护主义和海运“自由化”双管齐下的方法,限制和调查制裁兼施。

(二)欧共体航运经济立法管理机制

欧共体航运经济立法几乎均由欧委会启动,其下的第7总司负责运输,含海运在内的竞争则由第4总司负责。作为欧共体主要的立法和决策机构,部长理事会直接参与欧共体航运经济立法的实际制定,鉴于部长理事会在欧共体中所扮演的双重角色,即一方面它是代表各自国家利益的部长会议机构,另一方面又负有维护欧共体整体利益的使命。这使得理事会成为各成员国利益与共同体利益之间直接冲突并最终实现平衡与妥协的场所。因而欧共体许多航运经济立法中均带有这种冲突、平衡、妥协的痕迹,而欧共体航运经济政策的成败与效率在很大程度上也取决于在具体事项上的这种平衡与妥协实现的程度和重心的倾斜。

在欧共体航运经济政策及法律的制定中,航运界论坛因反映来自船东、货主、代理等不同方面的呼声而扮演着不容忽视的角色。此外,欧共体司法机构在航运经纪法律制度的发展过程中也起着重要作用。欧洲法院主要参与欧共体航运经纪法律总体原则的制定并参与自由提供服务的政策决定,而初审法院则在欧共体航运竞争法律的规定中起极其重要的作用。

(三)欧共体航运竞争法律制度

欧共体航运经济法律制度中较为有趣也是应用较广的一部分便是欧共体竞争法律在海运领域内的应用。欧共体竞争法律的目的在于加速共同市场的形成和保证一个公平、自由、高效的共同市场正常运行。按照欧共体条约的规定,其内容涉及私有企业行为和公共组织行为两个方面。第85条作为总的原则禁止企业间防止、限制或破坏共同市场内部竞争的限制性措施。第86条禁止企业滥用其在共同市场上或在共同市场重大部分上的支配性地位。第90条规定国有企业(公共企业)适用第85、86条。第92-94条规制国家援助或商业性国家垄断组织,这在海运业显得尤为敏感。应该说,欧共体条约的第85、86条早在1958年1月1日便开始适用于海运,但由于实施竞争法的基本规则理事会第17号规则(17/62)并不适用含海运在内的运输业,因而直至1986年4056号规则的推出,第85、86条才具体应用于海运,此外1988年通过的第4260号规则则作为4056号规则在程序法方面的补充。与4056号规则同时颁布并生效的还有4055号、4057号及4058号规则。值得一提的是,对于联营体是否豁免适用欧共体条约第85、86条,理事会另有法律规定。

可见,欧共体逐步将海运竞争引上适用欧共体统一竞争法律制定的道路。进入20世纪90年代,欧共体航运竞争法律制度已成为欧共体保护、强化欧共体航贸权益,干预外国航贸权益的重要手段,这些可以从诸如泛太平洋稳定协议(TAA)及韩国现代公司等案件中得到很好的反映。

(四)自由提供海运服务

为配合1992年实现欧洲统一市场,欧共体20世纪80年代中期以来接连公布“共同航运政策备忘录”及其他多项法律规定,其意旨在推行所谓“航运自由化原则”,为内部建立航运经济的统一服务市场,消除成员国间的航运壁垒;对外使海运业国际竞争开放,反对外国实行“货载保护”均是欧共体的利益所在。

对于国际海运,欧共体早在1986年便有理事会4055号规则加以规范,但棘手的问题是使成员国间也取消各自沿海航行权,因为这涉及各国的直接经济利益。经过多年的努力,欧洲议会才以欧共体条约特别是其中第84条第2款为法律基础,在1992年通过了3577号规则。根据该规则,自1993年1月1日起,自由提供海运服务原则适用于成员国间的沿海运输,成员国的沿海运输向任何一个成员国登记或悬挂任何一个成员国国旗的船舶开放。但考虑到沿海运输对欧共体地中海地区国家(特别是希腊)及西班牙、葡萄牙和法国的特殊利益,规则对于地中海地区以及西班牙、葡萄牙和法国沿岸的一些运输可以暂缓适用规则。此外,根据规则第3条,所有大陆沿海运输船舶的船员配备规则,根据“船旗国”的规定,小于650总吨和经营岛屿运输的船舶则按照经营国家规则。

(五)政府资助航运

与世界绝大多数的航运国家一样,欧共体成员国中的海运国家均对本国航运业进行资助。欧共体并不禁止成员国政府给予本国航运业以援助措施,一般而言,欧委会决定是否批准一成员国的政府资助措施是以该措施是否符合欧共体条约第92条为标准,即不能“破坏竞争或威胁破坏竞争,对成员国间的贸易造成不良影响”并不得与“共同市场相抵触”。1989年,欧委会公布了关于检验给予共同体航运公司以政府资助的指南。值得一提的是,欧共体航运经济法律所规制的国家资助行为对象是指向各个成员国,也即是成员国各自的航运资助措施,至于共同体所统一采取的资助措施则不在规制之列,因为其已超出了条约第92-94条的范围。也即是说,共同体所统一采取的航运资助措施无疑是被认为合法的。

(六)欧共体对外航运关系

在欧共体对外航运关系上,近20年来欧共体运输专员们一向认为应当首先考虑到急需改进欧共体船东所处地位这一问题的重要性。因而在对外航运关系中,欧共体致力于:1.在与第三国或第三国间的贸易关系上,为欧共体承运人提供越来越多的机会;2.铲除来自第三国的其他足以影响航运活动的各方面措施,例如歧视性税收和对在港船舶的待遇等;3.第三国应保障对欧共体船东不因其所属国籍而加以歧视;4.创造一种具有自由市场意识的国际航运政策环境,其中应允分考虑到欧共体的竞争规则。基于上述考虑,1979年5月15日,部长理事会954/79规则规定共同体国家加入《班轮公会守则公约》时必须作出下列保留:1.成员国保证给予设立在本国领土上的其他成员国的航运公司同等待遇:2.所有共同体航运公司均可享有同等货载份额;3.守则公约有关货载份额的规定不适用于共同体成员国。

通过对欧共体航运立法的分析,可以看出,欧共体的航运政策还是具有很强的扩张性,它一面打着“航运自由化”的旗帜,要求他国开放航运市场,一面又以种种限制、制裁等措施保护其自身的航运业,而其自身航运自由化进程却相当缓慢,欧共体成员国间的利益斗争是其最大障碍。但各成员国在某些方面的妥协和协调一致,却是值得称道的。欧共体各成员国要达到“以一种声音同世界对话”是一个缓慢的过程,但必竟它们是在前进。欧共体是区域立法的典范,也是集团化经济的典范,包括中国在内的亚太地区应从中借鉴经验,学会如何在斗争中达到妥协一致,实现整个集团经济的利益最大化,以实现成员国本身的利益。未来的世界经济是集团之间的竞争,世界航运也必然将向这种趋势发展。

二、欧共体与我国航运政策之比较

新中国成立以后,我国在相当长的时间内实行高度集中的计划经济体制。自1992年党的十四大正式宣布我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制后,我国的国际航运政策进行了全面而重大的改革。目前,我国的国际航运业正处于从“有形之手”调控转向“无形之手”调控的过程中,从而形成了一个“转向型”国际航运政策体系。在分析欧共体航运政策对中国航运影响之前,应先介绍一下我国的情况。

(一)我国航运政策概述

1.造买船政策

计划经济时期,我国的远洋运输船队享有一系列贷款买船的优惠扶植政策,即:凡是由国家批准的买船或造船计划,无论计划贷款(实际上是计划拨款)的最高透支额为多少,其利息一律按实际使用金额和使用的期限结算;贷款在最初的五年内可以不还本息;在还清全部贷款前,贷款船的营运收入不列入国家财政税收计划,不上缴利润和折扣;贷款船统一向中国人民银行结算还贷,等等。

改革开放以来,随着我国经济体制向市场经济过渡,国家造买船政策也出现了重大的调整。自1981年起,国务院决定凡是实行独立核算、有偿还贷款能力的航运企业,其包括造、买船在内的基建投入,均由原先的计划拨款改为企业贷款。鉴于航运业微利薄收,归还贷款有困难,1984年国务院在《关于改革我国国际海洋运输管理工作的通知》中规定:银行对造船、买船可以给予低息贷款,并适当延长还款期限和减免关税。

1988年9月起,国家调整了固定资产贷款利率,每个档次的利率调增了2.16%,同时仍对交通部直属船舶贷款给予贴息。1994年,贷款利率调为14.76%;1995年7月起,中国人民银行对所有企业的贷款利率实行统一标准,年利率上调为15.3%,并由年结息改为季结息。1996年5月起,贷款利率又下调为14.75%;同年10月,再次下调为12.3%。

对于航运企业在国外进口船舶或造船的机器设备,须交纳9%的关税和17%的增值税。1995年下半年起,为扶植国内船厂建造外轮,规定外国船东在中国船厂订造船舶可予免税,国内船厂外购的造船设备可免交进口关税。而国内船东在中国船厂造船,则仍须交纳进口机器设备的关税和增值税。

2.税收政策

(1)国有企业。改革开放以前,国家对国际航运企业,在财政管理上实行“统收统支”的政策,即企业实现的利润全部上缴国家,而亏损也由国家予以弥补。自1978年以来,交通部对部属企业实行了一系列的改革,着重解决国家与企业的分配关系。1978年至1979年,交通部对部属企业实行了企业基金制;1980年起,改企业基金制为利润留成制;1983年至1985年,实行了“税利并存”的第一步利改税;1986年起,实行了“以税代利”的第二步利改税。在1994年国家新税制未实行前,国家对远洋企业计征的税种大致有营业税、所得税、调节税、国家能源交通重点建设税、城市维护建设税、教育费附加税、车船使用税、房产税、燃油特别税、建筑税、奖金税等等。这其中对企业承运第三国货物的运输收入免征营业税,贷款船免交所得税和调节税,部分骨干企业还享受一些年度或季度的税前还贷的优惠。1994年税改后,取消了上述税前还贷的优惠政策,并把所得税率划一为33%,如无特殊情况,企业不再亨受所得税的减免优惠。关于船舶折旧,国家规定,船舶的折旧年限为10～18年,一般采用直线折旧法,由于折旧率较慢,现已采用加速折旧法,折旧率为10%～18%。

(2)外资企业。对外国航商在华企业的税收政策,大致可分为正常税收和优惠税收。正常税收方面,凡外国海运企业从事在中国起运客货的国际运输收入,应按照运输总收入的4.56%的综合税率统一征收,具体包括:营业税3%,企业所得税1.5%,地方所得税务0.15%。优惠税率方面,凡是与我国政府签定协定、协议和换文的国家,可按彼此间的承诺来处理税收问题,对于外国航商在中国境内投资的交通运输类生产企业,其经营期在l0年以上的,从开始获利起的第1年和第2年免征企业所得税,第3年至第5年减半征收企业所得税。

3.货载保留

中国是世界上最大的发展中国家,其货载政策基本上可以1988年为界,分为货载保留政策和无货载保留政策两大阶段。20世纪80年代以前,在我方配载的国际运输任务中,基本上实行的是国货国运政策。1984年,国务院在《关于我国国际海洋运输管理工作的通知》中规定,在航线、船期和运价水平同等条件下,要优先使用国轮;在进出口海运量总额中,我方派船的份额应保持60%～65%;在我方派船的进出口运量中,国轮承运的份额应不低于80%。然而,自1988年起,随着我国改革开放的不断深化以及“复关”谈判步伐的加快,我国的货载保留政策发生重大转变。该年7月5日,国务院领导小组在《关于改革我国国际海洋运输管理工作的补充通知》中宣布:对外贸进出口货物的运输,不再执行我方派船比例和国轮承运比例的份额规定。我国政府已对外公开承诺,在今后新签的各种双边海运协定中将不再有货载保留方面的内容。

4.营运补贴

在20世纪80年代以前的计划经济时期,国营航运企业的全部盈亏均由国家承担,虽无补贴政策之明文,却有补贴政策之实质。而自改革开放以来,对于以运量承包或利润承包的国有航运企业来说,其营运模式主要是自负盈亏,在政策上已无明文营运补贴而言。但当企业因亏损过烈而无法还贷付息时,国家又被迫通过冲减利税指标甚至通过银行坏账处理等方式来给予变相的营运补贴,故仍无法对有无此项政策做出判断。

5.沿海运愉权

1993年7月1日起实旅的《中华人民共和国海商法》第4条明文规定:中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航,由悬挂中华人民共和国国旗的船舶经营;非经国务院交通主管部门批准,外国籍船舶不得经营中华人民共国港口之间的海上运输和拖航。

(二)我国航运政策与欧共体航运政策比较

与欧共体航运政策相比,我国航运政策存在如下缺点:

1.行政管理体制不顺

航运业的政府管理部门在机构上中央和地方重复设置,导致政出多门、交叉管理、政令不通、政策多变、缺乏稳定性和可操作性,执法混乱,阻碍统一市场形成。

2.立法不全、执法不严、区域部门分割

改革开放后,新的与市场运作机制相适应的法律体系尚未建立,政策制定前研究不够深入,制定某些政策的透明度不高,导致政策多变,缺乏稳定性和可操作性。没有以法律形式建立全国统一的执法机构,造成管理责权模糊,执法力度不强,同时缺乏必要的执法监督,企业超营业服务范围经营时有发生,影响航运市场的公平竞争和有序发展。

3.市场准入条件上不完善

外资班轮公司通过外交途径,要求在市场准入、经营范围等方面给予优先或优惠审批等,导致外资船公司大量涌入中国市场,甚至享有优于国内航企业的待遇,使竞争不断加据,特别表现在集装箱班轮运输,国际航运运价较1993年下降约50%。反映出在航运政策上,某些方面的开放速度过快,有超出目前国力许可之虞,对本国航运业缺乏必要和适当的间接保护。

4.基本建设资金渠道不畅

水运基础设施在今后一个时期内仍然不能适应国民经济发展的需求,是国民经济的薄弱环节和“瓶颈”。基础设施建设基金制度很不完善,资金来源缺乏国家法律规定的渠道。在企业造船增加运力上,由于国内融资利率远高于外国提供的造船贷款利率,利用国际资金在国外造船比较普遍。

(三)我国对欧共体航运政策之对策

通过对欧共体航运政策的研究及与中国航运政策比较,我们可以看出,中国航运与欧洲航运强国之间存在的差距,不仅是在政策上的差距,而且也是航运实力方面的差距。面对世界经济一体化趋势,面对中国加入WTO以后的挑战,我国经济自由开放的脚步不宜太快。因为,世界经济一体化对发展中国家既是机遇又是陷阱,发展中国家应对自身有一个合理的保护,过快、过急的经济自由化和开放,只能使其沦为经济强国的附庸,作为与国际贸易密不可分的航运业,更应当注意到这一点。

如何在世界经济一体化的过程中利用机遇,保护自身,在未来的世界经济中占有一席之地,与一国的经济政策有很大联系,在航运业方面,航运政策可以影响一国航运业的兴衰。笔者认为,中国是航运大国但本身航运力量较弱,再加上欧共体种种隐蔽的限制,在进入欧共体市场时,很易受挫,中国的航运政策应自由开放与适度保护并举,概括来讲应从以下三点加以完善:1.加大造买船政策力度,对利薄本大的航运业采取强力的扶持,降低造买船的贷款利率,增加贷款数量,对航运公司和造船厂实行优惠税收,加速船舶折旧以利于航运公司少缴税款,促进其发展。2.在货载保留上,应多签定多边或双边协定,通过立法确保本国的货载优先权或保留货载承运额。由于我国现在逐步取消了货载保留制度,并允许外资介入我国航运市场,导致外国船公司大量涌入,并享有优于国内船公司的待遇,使外国船公司超范围揽货经营、压价竞争,严重威胁了我国远洋业的发展状况,这是一个令人担忧的问题也是在制定航运政策时应首先考虑的问题。3.加强立法,以法定形式确定市场准入条件。开放要有一个度,不能为了吸引外资,就对外资船公司通过外交途径,要求在市场准入、经营等方面的优惠要求给予审批。这一点应该向英国学习,英国虽然放弃了沿海运输权,但要经营英国沿海运输,必须先在英国进行注册,这样外国船公司必然受英国公司约束。

[1]蔡桂英.国际航运经济[M].北京:人民交通出版社,1995:70.

[2]孙光圻.国际海运政策[M].大连:大连海事大学出版社,1998:134.

[3]唐国英.德国水运管理体制[J].水运管理,1995,(5).

[4]赴欧洲《港口法》考察团.赴欧洲《港口法》考察报告(上)[J].水运管理,1997,(3).

[5]赴欧洲《港口法》考察团.赴欧洲《港口法》考察报告(下)[J].水运管理,1997,(4).

Study on EECShipping Policy

ZHU Xiao-guang

European EconomiC Community(EEC)is the most successful and active organization of unified economy.Itπs shipping policy,as the model of the regional shipping policy,is very important in the world shipping policy,and affects the world shipping economy and policywidely.The rise and development of EECrepresent collectivization trend of the world economy in the present l ime,this trend will change the relationship of shipping economy and develop the shipping policy Meanwhile,EECbring shipping policy into itπs common transport policy in the process of unify some law of adjusting the shipping transport was enacted in recent years.Its action becomes the model that state adjusts the shipping transport.

European EconomiC Community;shipping policy;world economy

DF96

1008-7966(2010)11-0118-04

2010-09-05

朱晓光(1954-),男,辽宁丹东人,助理研究员。

[责任编辑:王兰娟]