西方协商民主与人民政协政治协商制度

肖春艳

(重庆市北碚区政协,重庆 北碚 400711)

西方协商民主与人民政协政治协商制度

肖春艳

(重庆市北碚区政协,重庆 北碚 400711)

人民政协的政治协商制度与西方 20世纪后期兴起的协商民主在某些理念上具有相当程度的契合,在发展的道路上两者可以相互学习。借鉴西方协商民主直接参与、自由平等、理性妥协等基本理念,针对人民政协政治协商中的一些制度性缺位,本文就完善人民政协政治协商制度提出了政治协商法制化、协商参与面拓展化、协商主体平等化、协商过程程序化、协商保障信息化等建议。

协商民主 政治协商

协商民主是 20世纪 80年代在西方兴起的一种新的民主理论范式与民主治理方式,是对传统代议民主的某种超越。有人认为这种民主理论实际上是对古代协商民主的复兴。[1]协商民主思潮在西方得到了不少大师级思想家的关注与认同。自 20世纪末以来,协商民主理论在我国得到越来越多的关注,也有一些研究者将这一理论与我国人民政协的政治协商联系起来。[2]如何借鉴西方协商民主思想,用以完善人民政协的政治协商制度,还需要进一步的思考与研究,本文试图在这方面做些探索。

一、西方协商民主的内涵与作用分析

(一)协商民主的概念

协商民主 (deliberativedemocracy)又称审议民主、参与式民主。关于协商民主概念的界定,理论家们各说不一。综合各派观点,其共同的含义是:在政治共同体中的公民通过正式的、自由平等的对话、讨论、审议等方式,参与公共决策和政治生活的过程。协商民主以促进共同利益最大化为目标,以自由、平等、理性讨论为原则,以公民平等参与为条件。协商民主从形式上说是公民发表意见建议的一种协商会议,从内容上说是政府实现公共利益的一种管理方式,从本质上说是执政党促进民众政治参与的一种民主制度。

(二)协商民主的基本理念

直接参与。协商民主的基本概念是“直接参与”,主张具有共同关系的公民,通过直接参与讨论与决策,对相关利益的政策发表自己的主张。协商民主认为,公民是自身命运的主宰者,他们不仅仅是选民,更是管理者,他们有管理公共事务的资格和能力,可以在掌握充分信息的基础上,对公共政策进行公开的、具有平等机会的讨论与协商。

自由平等。协商民主特别强调自由平等原则,认为这是公民参与协商的基本原则,是政治民主的基本体现。协商民主主张每一个利益相关者,都有平等的参与协商的权利,协商过程中都有平等地、自由地表达自身偏好和诉求的权利,而不受任何权势的强迫和约束。自由平等的参与和表达,被视为公共权威合法性的真正来源。

理性妥协。协商民主产生于多元化的利益需求,不同的利益群体与多元化的文化背景,必然带来对公共事务多样化的价值取向,意见的不一致是常态。协商的目的是共同利益最大化。为此,就需要理性与妥协,理性地对待公共价值,理性地表达自己的偏好,理性地对待别人的偏好,要么说服别人,要么改变自己。协商民主理论认为,理性是人类决策的基本要素,理性妥协,相互让步,是公共利益最大化的必要条件,也是协商得以进行的人性基础。

(三)发展协商民主的重要意义

协商民主思想建立在对人性深刻认识的基础上,它认定人类同时具有“追求自由”和“追逐利益”的天性,相信人既有自私自利的天性,又有互助合作的理性。协商民主是提高决策科学化的重要途径。在掌握丰富的相关信息的基础上,通过平等、自由、理性、深入的讨论与协商,可以使大众的利益在讨论、协商、妥协中得到最好的、最合理的保护,更能使人们在投票之前对决策的对象有清晰的认识。投票理性度的提高可以提高决策的科学度。协商民主可以弥补选举式民主的不足,修正代议制民主的缺陷。协商民主认为,人们的偏好是受到多种因素影响的,公开的、充分的意见表达,不同强度的偏好充分呈现出理性而又自由的讨论、沟通、协商,可以使人们的偏好得以重塑或转变,从而使公共利益实现最大化。协商民主是培养民主意识和能力的重要途径。协商民主鼓励立法和决策的利益相关者积极参与公共协商,在参与过程中公开自己的偏好和理由,了解和认识他人的意见。协商民主的过程也就是共识形成的过程,也即民主的过程。

二、人民政协的政治协商与西方协商民主的关联分析

尽管我国的政治制度与西方民主政治有着本质上的区别,但在追求科学和进步的全人类共同价值目标之下,人民政协政治协商制度与西方协商民主的一些价值理念确实有着相当程度的契合与相通。

(一)主权价值理念相通

按照“一切权力属于人民”、“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的宪法规定,我国的民主“是工人、农民、知识分子和其他劳动者所共同享受的民主,是历史上最广泛的民主。”[3](P168)在主权属于人民的理念指导下,人民政协广泛地吸收社会各党派、各团体、各民族、各界别参与政治协商,为他们提供体制性的利益与价值表达机会和场所,实现人民主权的价值理念。这与协商民主中人民主权的价值理念是相通的。

(二)增进共识目标相通

协商民主的价值诉求在于化解分歧、消除误会、达成共识。作为组织上具有最广泛代表性和政治上具有最大包容性的人民政协,其基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式,使其拥有了及时发现社会矛盾,消融多元冲突,协调平衡利益,实现共生并存的基础条件和程序化机制。

(三)妥协包容原则相通

妥协包容是协商民主的基本原则,也是达成共识的必要条件。个人也好,组织也好,其认知理性都会受到各种因素的影响,差异的存在是必然的现象。作为中国最大的、制度化的协商机构,人民政协广泛的协商主体也决定了它本身必然蕴涵多样的利益主张和价值观念。为了达成共识,为了共同的目标和利益,妥协包容就成为各协商主体在协商过程中对协商原则和方法的必然选择。

(四)辩论说理手段相通

协商民主的基本手段是公开、平等的辩论、说理,而非强制、独断和阴谋。这在人民政协同样适用。在人民政协的政治协商体制设计中,主张参与各方在宪法和法律范围内平等地表达各自对公共事务的意见和主张,对自我利益或价值进行理性辩护。而且,人民政协协商的是社会主义内部矛盾,是非对抗性的矛盾,这就决定了政治协商的方法必然是“百花齐放,百家争鸣”,“通过辩论的方法,说理的方法,来克服各种错误思想”,[4](P279)达成共识。

三、人民政协政治协商的制度性缺位

人民政协制度的设计体现了我国政治协商的无比优越性,人民政协 60年来的运行取得了巨大成就,也积累了宝贵经验,但是,当前人民政协的政治协商实质上还是一种功能性参与而非制度性参与,与西方协商民主相对比,人民政协的政治协商在法制化、程序化与协商主体的平等化建设等方面还显得比较薄弱。

(一)法制化进程缓慢

人民政协政治协商制度的运行,主要是依据宪法、政协章程和执政党的文件规定。宪法是一个国家的根本大法,只对组织和个人的行为作抽象性概括性规定。而政协章程只是政协内部运行的指导性文件,并不具有法律效力。执政党的文件虽然在现实生活中具有极其重要的指导甚至指令功能,但严格地说,仍然不具备法律效力。至今,庞大的政协组织的组织构架、功能定位、运作方式,以至政协的一切活动,都没有法律条文上的直接规范。法律依据与法律规范的缺乏,导致人民政协在运作中呈现出巨大的随意性。

(二)程序化不够明晰

程序化是协商民主的基本要素。目前,关于人民政协政治协商内容和协商程序的规定过于笼统,缺乏可以操作的依据。尽管执政党的文件也明确规定“将政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”。[5]但是,在具体的操作中,哪些内容应该纳入决策程序,怎样纳入决策程序,未纳入后的监督机制等等,并没有明确的实施细则。协商程序的制度化严重缺乏,以通报代协商的现象普遍存在,协商内容、协商时间、协商方式的选择以及协商结果的反馈等等与领导者个人的偏好存在过高的关联度,这些现象的存在严重影响了政治协商的制度化与常态化建设。

(三)协商主体平等化不够

主体平等是协商的基本条件。主体的平等首先意味着各协商主体的相对独立。毛泽东同志早就指出:“必须保持加入统一战线中的任何党派在思想上、政治上和组织上的独立性……绝不能抹杀这种相对独立性,无论在思想上也好,在政治上也好,在组织上也好,各党必须有相对的独立性,既是说相对的自由权。”[6]可是,在现实政治生活中,其相对独立性还不够。另外,主体的平等还意味着参与协商机会的发言权利以及获取信息资源权利的平等。人民政协政治协商参与者享有在宪法意义上的权利平等,但作为政治协商的主体,各参与者与中国共产党是领导与被领导关系,对决策的参与也因为地位的不同和信息的不对称,常常处于辅助性地位,发挥咨询与建议的作用,而不是决策参与作用。[7]

(四)民众的参与度不够

协商民主强调利益相关者直接参与决策过程。人民政协的政治协商来自于中国革命历史和现实国情,是我国的基本政治制度。政治协商的参与者分别联系和代表不同群体,包括各党派、各人民团体、社会各界及少数民族等,通过人民政协这一平台履行政治协商、民主监督、参政议政职能,这又使政治协商有了一些代议性质。另外,在人民政协的参加单位中,农民这一中国人数最多的利益群体在政协界别中至今缺位。人民政协政治协商的民众的参与度与参与方式,都还有拓展和深入的较大空间。

四、借鉴西方协商民主理念,进一步完善人民政协的政治协商制度

在分析了我国的政治协商与西方协商民主的关联之后,为了进一步完善人民政协的政治协商制度建设,针对人民政协政治协商中的不足,本人认为,应该加强“五化”建设。

(一)人民政协活动法制化

推进人民政协履职的制度化、规范化、程序化,是《中共中央关于进一步加强人民政协工作的意见》的明确要求。把所有的协商活动都建立在完善的制度平台上,使协商成为一种制度化的过程,也是人民政协发展现代民主的基本要求。制度化的首要任务是法制化。将人民政协的活动纳入法制轨道,把执政党关于人民政协的越来越细致深入的指导方针、政策以法律的形式确定下来,上升为法律意志,有利于巩固我国的基本政治制度,也有利于巩固中国共产党的执政地位。有人提出将《政协章程》复名为当初的《政协组织法》,并根据时代的发展,进行重新研究,对人民政协的性质、地位、功能以及组织机构的设置、委员的权利与义务等等以法律的形式予以明确,从而推动人民政协充分发挥出其应有优势。[8]

(二)协商参与面拓展化

协商活动有效运转的动力来自不断扩大、不断制度化的多元参与。为所有利益相关者提供同等的参与协商的机会是协商民主的基本要求。早在延安时期,毛泽东就曾明确指出,“国事是国家的公事,不是一党一派的私事。因此,共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务,而无排斥别人、垄断一切的权利。”“全国人民都要有人身自由的权利,参与政治的权利和保护财产的权利。全国人民都要有说话的机会……”[9](P808-809)。毛泽东的这些英明论断,也成为党的十七大“扩大公民有序的政治参与”的思想来源。扩大公民有序的政治参与,力求为大众提供平等的参与协商的机会,在现有体制下,可以从两方面着手。一是在政协内部,在进一步发挥政协委员参政议政作用的同时,积极扩大人民政协活动的公众参与。对于重大的协商活动,应允许利益相关者参与,给他们提供表达利益诉求的机会。二是扩大基层协商民主,将人民政协的履职机制引向纵深,为广大民众的各种利益诉求提供一种公开的、制度化的表达渠道。

(三)协商主体平等化

政治协商必须以主体的相对独立为前提。作为参政党,各民主党派需要具备相对的独立性,在政治参与方面,应该具备有着自身特色的政治主张。人民政协在坚持共产党的领导,且绝不照抄照搬西方民主模式的前提下,可以借鉴西方协商民主的某些具体运作机制,进一步提高各民主党派在政治协商中的地位和作用,实行平等合作的协商政治。其基本政治底线是:民主党派在接受共产党的政治上的领导,不与共产党分享执政地位的前提下,在公共政策制定和国家重大事务的决定上,享有与执政党同样的权利和地位。[6]协商主体的平等还意味着协商过程中发言机会的平等。参与协商各方只有在宪法与法律的框架下,充分表达自身诉求,以协商民主的方式,达成理性的一致或多元共容,才能实现资源权威性分配中的利益或价值的正义均衡。

(四)协商过程程序化

科学、合理的程序,是协商民主得以实施的基本载体,程序化是严肃的政治活动的基本手段,程序化也是当前人民政协特别需要完善的制度之一。

程序化要求对协商之前的准备、协商之中的过程、协商之后的反馈给予明确的规定。协商之前,应该有党政相关部门给予相关情况的通报,通报期限不得晚于协商之前的一定时段,对通报者及通报内容要求也应该有相应规定。协商过程中,发言原则和发言方式也需要给予规范,要设计出科学合理的程序保证参与协商的各方拥有尽可能平等的发言机会,以制度的方式明确各阶层、各协商主体利益的充分表达和协调。同时,也要以公共理性引导协商主体预见其特定选择的后果,帮助他们在偏好选择和价值判断上作出理性的选择。在协商形式上,要明确通报与协商的区别,不能用通报代替协商。在细节设计方面,主持人的选择也应纳入程序化范围,主持人应该保持中立。为了体现协商主体平等理念,保证协商活动的公正,协商程序应该规定,利益相关者不得资助协商活动。同时,参与协商者不分职位高低,其座位安排也要体现平等精神。

(五)协商保障信息化

信息的对称性是民主协商得以顺利开展的基本保障。提供足够的相关信息,是协商活动最基本的保障措施。目前,在推动人民政协协商民主的信息化保障方面,特别需要在操作层面予以加强。开展协商活动之前,采取必要的形式,比如在大众媒体上公布协商主题,公开征集协商参与者,如果人员有限则应采取平等抽签进行选择。为搞好协商活动,组织者可以利用互联网,设置查询平台和讨论平台,使协商相关信息可以随时方便地查询和交流。利用媒体对协商活动进行追踪报道,监督协商活动,宣传协商活动,也是协商活动的有益保障。

协商民主具有强大的生命力,对我国民主政治发展具有重要借鉴意义。尽管如此,也不能用协商民主代替选举民主,即便西方协商民主理论家,也不主张这样的代替。毕竟,选举民主是可以照顾大多数人利益或价值诉求,提高决策效率,实现主权向治权合法转移的有效途径。而且,人民政协的政治协商是一种高水平的政治活动,需要建立在民众的普遍理性和较高的政治参与水平基础之上。因此,按照十七大关于两种民主形式共同发展的要求,结合我国现阶段民主政治发展的实际,当代中国民主政治的发展需要在普及选举民主的同时,采取有效措施,吸纳西方协商民主的有益理念,积极主动地顺应现代民主政治发展趋势,进一步完善人民政协的政治协商。

[1]王洪树.协商民主的复兴:民主政治的现代反思[J].民主与法制,2007,(3).

[2]卢瑾.当代西方协商民主理论研究:现状与启示[J].政治学研究,2008,(5).

[3]邓小平文选:第 2卷 [M].北京:人民出版社,1994.

[4]毛泽东文集:第 7卷 [M].北京:人民出版社1999.

[5]中共中央关于进一步加强人民政协工作的意见[EB/OL].人民网,http://cppcc.people.com.cn/GB/34952/4155357.html.

[6]王金红.协商政治与中国政治文明建设 [J].唯实,2004,(2).

[7]陈家刚.协商民主与政治协商 [J].政治发展研究,2007,(2).

[8]杨勇.关于人民政协法制化问题的探讨[J].中国人民政协理论研究会会刊,2009,(1).

[9]毛泽东选集:第 3卷 [M].北京:人民出版社,1991.

D082 < class="emphasis_bold">［文献标识码］A［文章编号］

1671-2803(2010)01-0024-04

2009-08-27

肖春艳 (1966—),女,重庆市北碚区政协社会法制委员会主任,教育学硕士。