关于流域综合管理的思考

陈仲策

（广东省水利水电技术中心 广州市 510635）

1 流域和流域综合管理的概念及发展历程

1.1 流域和流域综合管理

流域是一个从源头到河口的天然集水单元，流域一般包括上游、中游、下游、河口等地理单元，涵盖淡水生态系统、陆地生态系统、海洋和海岸带生态系统，水是流域不同地理单元与生态系统之间联系的最重要纽带。

流域综合管理就是以流域为单元，对流域内资源全面实行协调的、有计划的、可持续的开发与管理，不断维护和提高环境质量，实现流域的经济、社会和环境福利的最大化。

1.2 流域综合管理的发展历程

国际上流域综合管理大体经历了以下四个阶段：

（1）19世纪末至20世纪30年代，以协调流域水资源利用为主要目的的单一目标管理阶段。

（2）20世纪30年代至70年代，以流域水土资源综合利用为主要目的的多目标管理阶段。

（3）20世纪70年代至90年代，以环境治理与保护为主要目的的流域一体化管理阶段。

（4）20世纪90年代进入以人与自然和谐为主要目标的流域综合管理新阶段。

2 国外流域管理的模式及基本经验

2.1 流域管理模式

自1933年美国成立世界上第一个流域综合管理机构——田纳西河流域管理局以来，国际上基本形成了以下流域管理模式：

（1）职权高度集中的流域管理模式。以美国田纳西流域管理局为代表，印度、墨西哥、斯里兰卡等国相继推行的流域管理模式。它们以职权高度集中的流域管理机构实施流域管理，并具有以下特点：一是以改善流域经济为目标，不仅负责流域水资源管理，而且对流域内与水资源有关的经济和社会发展具有广泛的权力；二是属于中央政府的一个机构，直接对中央政府负责；三是法律授予高度的自治权；四是有专门的经费来源，可实施滚动的开发。

（2）协调式的流域管理模式。以立法或法律授权的方式组建，流域内各地方政府和有关中央部门参加的流域协调组织，也称为流域协调委员会。它的职责主要是对规划、政策和水量分配进行协调。这种流域管理模式反映的是政府与沿流域各地方政府的协调关系。

（3）综合性的流域管理模式。流域机构的职责是对流域统一治理和水资源统一管理。它们的特点：一是管理综合性强，流域内供水、排水、防洪、污水处理，甚至水产和水上娱乐等河流管理的所有方面都进行管理；二是具有部分的行政职能又有非盈利的经济实体；三是具有控制水污染的职权。典型的综合性流域管理模式是英国成立的泰晤士河水务局。目前，德国、荷兰、匈牙利等一些欧洲国家都实行这种管理模式。

2.2 国外流域管理的基本经验

虽然各种流域管理模式各具特点，但是在流域综合管理上有共同的经验：

（1）立法是流域综合管理的基础。立法对流域综合管理的重要性在于立法确立了流域管理的目标、原则、体制和运行机制，并对流域管理机构进行授权。20世纪末，一些国家和地区制订了专项法律与法规，把流域综合管理作为水管理的基本框架。例如南非《水法》，通过水的所有权国有化与重新分配水使用权，将决策权分散到尽可能低的层次，并建立新的行政管理机构。

（2）建立有效的流域管理机构是实施流域综合管理的体制保证。各国流域管理机构均根据相关立法、协议或政府授权而建。例如美国根据流域法律成立了田纳西河流域管理局，通过联邦政府与州政府的协议建立了特拉华河流域委员会。

（3）流域管理的合理权利结构是流域管理有效实施的保障。在流域综合管理的框架下，对支流与地方的适当分权是流域管理落到实处的重要保障。例如南非成立了19个流域管理区，每个流域管理区由9～18位利益相关方代表与专家组成一个流域管理机构，他们根据各自的需要提出流域管理策略，并负责具体执行与实施。

（4）流域规划是流域综合管理必不可少的手段。编制流域综合规划是流域管理机构进行流域综合管理的重要手段，几乎所有的流域管理机构都将编制流域综合规划作为最重要和最核心的工作，通过流域综合规划对支流和地方的流域管理进行指导，而且规划的目标和指标常常具有法律效力。例如，《欧盟水框架指令》的核心是编制流域综合管理规划。根据该《指令》，所有国家的流域（管理）区必须每6年制订一次流域管理规划与行动计划。

（5）引入经济手段与完善投融资机制是实施流域综合管理的重要方面。流域管理的经济手段是多种多样的。澳大利亚通过联邦政府的经济补贴来推进各省的流域综合管理工作，荷兰通过规范河漫滩的采砂权筹措河流生态恢复的资金。流域管理的融资手段也是多种多样的，其中政府投入、项目投入与流域机构服务收费是流域管理的主要融资渠道。

（6）利益相关方参与是流域综合管理的基本要求，也是保障社会公平性的基本形式。所有利益相关方的积极参与，实现信息互通、规划和决策过程透明，是流域综合管理能否实施的关键；增加决策的透明度、推动利益相关方的平等对话（包括所有水用户）是解决水冲突的最佳方法。《欧盟水框架指令》提出了积极鼓励公众参与的总体要求，要求在流域规划过程中进行三轮书面咨询，并要求给公众提供获取基本信息的渠道。

（7）坚实的信息和科技基础是实施流域综合管理的重要支撑。只有科学地认识流域问题才可能做出科学的规划与决策。流域综合管理需要坚实的信息与科技基础，其中完善的流域监测网络和现代信息技术应用对进行流域自然、社会、经济的综合决策与管理至关重要。

（8）开展宣传教育、提高公众意识是一项长期而艰巨的任务。在许多政府机构、流域机构、水企业和其他相关机构中，都有主管宣传的部门，负责宣传以提高公众意识。只有提高流域内公众的意识，并让其自觉、主动地参与水资源保护与恢复行动，才能真正实现流域管理的目标。

2.3 国际流域管理的发展趋势

20世纪80年代以来，国际流域管理出现了一些共同的发展趋势，主要有以下几个方面：

（1）越来越多的国家和流域实施以流域为基本单元的水管理。近年来，许多国家通过修改法规，推行以流域为基本单元的管理。例如南非于1998年通过《水法》，实施以流域管理为基础的水资源管理；新西兰甚至按照流域边界对地方行政区边界进行了调整，促进地方政府的流域管理工作。2004年联合国可持续发展委员会第12次会议呼吁各国政府采取流域综合管理措施。

（2）流域管理包含的事项与内容逐步增加，管理重点随发展阶段而不断变化。在农业社会，河流或流域管理主要集中在洪水控制、河道整治与航运、灌溉等；进入工业社会，流域水资源等的综合开发成为管理的重要内容（如渔业、发电等），之后污染控制变成流域管理的优先项目。20世纪末本世纪初，基于生态系统的流域综合管理成为主流，河流健康、生物多样性保护、湿地保护等领域越来越受到重视，流域管理的内容和方法更加丰富和完善。近年来，湿地生态系统在流域管理中的地位与作用越来越受到重视。

（3）越来越多的流域管理采用“生命之河”理念。河流是有生命的，随着河流健康受到越来越多的重视，人们通过对以工程为主的治水思路进行反思，提出了“为河流让出空间”、“为湖泊让出空间”，“为洪水让出空间”等理念，并进一步由理念转变为实际的行动。例如，莱茵河流域投资170亿美元实施了“为河流让出空间”的行动。

3 我国流域管理现状及部分成功模式

3.1 我国流域管理现状

自20世纪50年代以来，我国在国家水行政主管部门内陆续建立了长江水利委员会等七大流域管理机构，在流域水系管理方面取得了巨大的成绩，也积累了不少成功的管理经验.但由于流域问题本身的复杂性和管理体制与机制不顺等多方面的原因，流域资源退化、灾害频发、生态环境恶化、产业结构雷同、经济发展不平衡等问题依然严峻。

为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，2002年修订的《中华人民共和国水法》把我国的水资源管理体制确立为 “国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，流域管理、流域管理体制和流域管理机构的法律地位得以确立。但是由于流域综合管理的复杂性和体制改革的艰巨性，流域管理与行政区域管理相结合的管理体制尚未真正形成，目前仍以区域管理为主。我国现行河流管理体制中最突出的问题是“多头管理”，这种体制的弊端主要体现在三个方面：一是在流域管理上“条块分割”，以行政区划为主对同一流域的水资源实行分块分行业管理。由于条块相互分割，因为部门、地区之间利益关系或意见不一致而容易发生纠纷，相互扯皮；二是在区域管理上“城乡分割”。防洪工程、水源工程、农业灌溉及农村供水由水利部门负责，城市供水、排水由城建部门负责，污水处理由环保部门负责。“城乡分割”导致城市和农村在防洪减灾、城乡供水、污染防治、生态环境保护等方面存在许多矛盾，尤其是在水资源的开发、利用和保护上存在着粗放式管理、用水效益低以及不重视水生态保护等问题；三是在功能管理上“部门分割”。水资源按照不同的功能和用途，被水利、市政、环保、规划、国土等多个部门管理，形成管水量的不管水质，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的局面。

3.2 我国部分流域管理模式

为加强流域管理，适应国民经济和社会发展的需要，我国部分地区对流域管理体制进行了改革，其中“鄱阳湖流域”和“松、辽河流域”综合管理效果较为显著。

（1）鄱阳湖流域。20世纪80年代初，江西省政府对鄱阳湖流域治理提出了“治湖必须治江、治江必须治山”、“治山、治水、治穷”相结合的基本战略，成立了一个跨部门的山江湖开发治理委员会，由省级领导担任主任，15个省政府部门主要领导参加；设立了省政府授权的办事机构；制定了流域性开发治理的总体规划。通过山江湖工程20年的建设与发展，江西省的环境得到显著改善，森林覆盖率由80年代初的31.5%增加到59.7%，水土流失面积由330万 hm2减少到130万 hm2。

（2）松、辽河流域。为加强对松花江流域、辽河流域和嫩江流域的管理，国家批准成立了“松花江水系保护领导小组”，目前由吉林省政府领导任组长，辽宁、黑龙江、内蒙古政府和松辽流域水利委员会领导任副组长，辽宁、黑龙江、内蒙古政府水利、环保部门主管领导任委员，是“流域管理与行政区管理”相结合的有效方式，被称为“松辽管理模式”。领导小组设办公室作为办事机构，挂靠松辽流域水资源保护局。“松辽管理模式”中，领导小组行使决策权，流域机构负责监督与技术支撑，各省市区主管部门负责实施，较好地实现了流域管理中“决策权、监督权和执行权”的有效分离。

4 关于广东省流域管理的现状及建议

4.1 广东省流域管理现状

广东省河流管理状况与全国的情况基本类似，仍以行政区域管理为主，在管理体制上多头管理，有“九龙治水”之说。为加强对流域的管理，解决存在的问题，广东省在管理体制上进行了一些探索，至2009年，四大重点流域北江流域、东江流域、西江流域和韩江流域均已成立流域管理局。

4.2 关于广东省进行流域综合管理的建议

借鉴国际和国内部分地区流域综合管理的经验，并结合广东省的实际情况，应以流域管理法规为依据，以流域管理机构为依托，以水资源管理、河道管理、河砂管理为主要内容对流域进行综合管理。

4.2.1 明确流域综合管理的目标

广东省实施流域综合管理的目标可确立为：

（1）统一管理水资源、水污染、水生态，维护河流生态系统的水文、生物和地球化学循环的自然过程，使人类活动强度与河流的承载能力相适应；

（2）统筹城镇供水、水电、渔业、航运、水上娱乐、水处理等各项涉水产业发展，有效预防和调解各地区、各部门的利益冲突；

（3）维护河道行洪断面，保障主要江河的防洪安全；（4）保护河砂资源，避免过度开采；

（5）指导和协调流域自然保护与生态建设工作，以健康的河流生态系统，实现人与自然的和谐共处。

4.2.2 加强立法，建立健全流域管理法规体系

有效的流域管理必须有法可依，实施流域综合管理需要建立健全流域管理的相关法规，明确流域管理的利益相关方之间的权利义务关系，明确流域机构的职责与权力，明确各种流域管理制度和奖惩机制。现已制订颁布了《广东省东江、西江、北江、韩江流域水资源管理条例》，初步做到了有法可依。建议进一步完善流域管理法规体系，为流域综合管理提供法律依据。

4.2.3 建立有效的流域管理机构

流域管理机构应在水资源管理、河道管理、采砂管理具有权威性，不仅要有协调职能，还应具备行政管理职能和行政执法权。根据流域综合管理目标，从法律上赋予流域管理机构在流域内的管理权限。针对流域管理行政执法监督多元化的现状，可参照城市综合执法的经验，建立集水政、水污染监督等一体化的新型水行政执法监督队伍。

4.2.4 做好流域规划

流域规划是流域综合管理的核心内容，是协调各方利益，避免矛盾与冲突的重要手段。要对流域进行有效的管理，必须有一个科学、合理、公平、并有一定法律效力的流域综合规划。美国田纳西河，法国罗纳河的成功开发，在其一开始便制订了一个切实可行的流域规划，然后几十年坚持不懈地按照规划进行开发治理，从而取得了举世瞩目的成就。

4.2.5 建设高素质的流域管理人才队伍

流域管理依托的是技术实力雄厚、高素质的管理人才队伍。流域管理要适应现代化管理的需要，要努力培养知识面广、技术业务熟、综合管理能力强的复合型人才，营造一支高素质的流域管理人才队伍。

4.2.6 重视先进技术的应用

建立流域管理信息系统、决策支持系统和人工智能决策系统，为多元、多目标流域管理提供现代信息技术的支撑能力。建立“数字化流域”，实现对庞大复杂的流域系统进行科学的管理，为水资源的科学管理、优化配置和有效监督提供科学依据.

4.2.7 积极开展小流域综合治理

大河流域生态系统的改善取决于众多小流域生态系统的改善，这需要千家万户的共同努力。建议借鉴国内外在小流域治理中的经验，积极推进基于乡镇社区的小流域治理，充分调动社区参与流域管理的积极性，提高社区参与小流域治理的能力。现国家已部署开展重点中小河流治理和生态小流域治理工作，建议广东省积极落实，争取走在全国的前列。

4.2.8 探索建立流域水资源管理可持续利用的市场机制

由于水资源是稀缺的资源，流域水资源和水环境的承载力是有限的，要提高水资源和水环境的承载力，除了要大力建设节水型社会，还要进一步建立流域水资源管理可持续利用的市场机制。流域水资源管理可持续利用的市场机制包括两个方面的市场：水权市场和水务市场.以水权市场调节流域水资源配置和需求之间的矛盾，通过水权市场调节水资源使用权和排污权的配置，并可进一步扩展到水能权、水运权、水域权等；通过水务市场调节水务事业的市场运作，以充分调动各方的积极性加大对水资源基础设施的投入和维护。

5 结语

国际经验表明：以流域为单元的综合管理提供了一个能将经济发展、社会福利和环境的可持续性整合到决策过程中的制度与政策框架。虽然由于历史和体制的原因，我们在流域管理上面临的问题比欧美发达国家要复杂得多，我们不但有水资源合理配置及保护的问题，还有河道管理和采砂管理等问题，广东省应以流域综合管理为方向，以四大流域机构的设立为契机，在依法决策、执行和监督上进行探索，维护河流的健康生命，开创人与自然和谐相处的局面，为建设社会主义和谐社会做出贡献。