当前村级财务管理问题及对策研究

廖昌规

（中南大学商学院，湖南 长沙 410014）

随着社会主义新农村建设的推进、城市化建设进程的加速和城镇化建设步伐的加快，我国农村特别是城郊结合部的农村经济发展迅速，资金流量日益增大，会计业务量日益增多。但是，由于部分农村干部理财意识滞后、管理水平不高、为民意识不强，有关部门在农村财务管理违法违纪问题上惩处不严、监督不力，财会人员的素质较低等原因，致使一些农村财务管理混乱、财务制度不健全、会计基础工作不规范、财务会计信息严重失真、农村干部违纪违法现象严重，形成了“村民难参与、公开难到位、民主难实现、管理难规范”的“四难”局面，阻碍了农村经济的发展和农村社会的进步。为此，笔者对如何运用相关理论并采取有效的对策来加强农村财务管理进行了探讨，以期提出有效的改革措施。

1 改进当前村级财务管理问题所采取对策的理论基础

1.1 委托代理理论

委托代理理论是研究广泛存在于经济社会中的代理关系及其所出现的诸多问题的理论，主要是通过设计一种机制或契约，明确代理人的受托责任和义务，制约代理人的行为，有效平衡或者协调各方的目标及利益。

委托代理理论对村级财务管理具有特别重要的指导意义。充分发挥委托代理的激励作用，可以激励代理人依法依规行使会计职权，提高会计信息的有效性、有用性、客观性和公正性。充分发挥委托代理的监督作用，可以减少农村财务管理问题的出现，促进农村财务管理的规范化。严格履行委托代理程序，有利于村民通过村民代表大会或民主理财方式行使自己的权力，确保公平决策、公正决策、民主决策，形成和谐的党群干群关系。

1.2 内部控制理论

内部控制作为提高经营管理效率、保证信息质量真实可靠、保护资料安全完整、促进法律法规有效遵循和发展战略得以实现的动态管理过程，有助于明确权责，防止问题和漏洞的出现。

在村级财务管理过程中，相关各方在农村财务管理内部控制中的职责和作用是不同的。①村民委员会。作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会有权力和责任组织财务制度和内部控制制度的制定、执行或实施，组织或召集村民（代表）会议，讨论决定有关重大村级事务。村委会负责人或村支部书记对村级财务具有最终审批权。②村民（代表）大会。它对全体村民负责，讨论通过或审议村民委员会提交的村级财务收支情况报告和重大财务事项。③民主理财小组。它对村民（代表）会议负责，监督、检查财务运行情况。④村民。村民对村级财务具有监督权、参与管理权、参与决策权、批评权、建议权，通过村民（代表）会议或民主理财小组直接或间接行使权力，在评价内部控制的有效性，以及提出改进建议方面起着关键作用。⑤财务人员。村级财务人员活动应当贯穿内部控制的全过程，不仅仅是简单的账务核算，而且在依法依规进行会计核算和提供会计信息的同时，还要及时报告内部控制过程中所暴露出的问题或缺陷。

1.3 集权与分权理论

农村财务管理中的集权是指重大财务决策权主要集中于村支书或村主任手中。根据传统公共财政理论，村委会作为群众自治性组织，除为村民提供公共产品外，在财务管理上还具有领导、管理、控制、协调的职能。村级财务实行集权管理，有利于降低成本费用；统一管理货币资金，提高资金使用效率；统一加强对村级资产的管理，充分发挥资产效益；提高决策速度，较易落实财务决策。但是，在倡导实行村支部书记和村委会主任“一肩挑”的农村管理模式下，往往会出现监控难执行、财务公开难到位、腐败行为难防范、干群之间隔阂多等现象。而且一旦财务决策失误，会给村集体和村民带来难以估量的损失。

著名经济学家斯蒂格勒在1957年发表的《地方政府功能的适用范围》一文中，探讨了地方分权的经济理由，他认为，为了实现资源配置的有效性和分配的公平性，公共决策应该在最低的权力层次和民众中进行。在村级财务管理中实行分权，既是解决农村财务管理信息与监督问题的一个有效途径，又是真正实行村民自治、民主管理、民主监督、民主决策的一个有力举措。但是，在村级财务分权管理中，可能会出现“多头管理”的现象，增加村级财务管理的成本费用。

由于受中国农村管理体制、农村文化与管理哲学、农村管理的动态性与财务管理职权的稳定性、政策的一致性要求等几个因素的影响，农村财务管理应采用分权理论，这有利于实现无人监控向多方监控、权力集中向权力分散、一人决策向民主决策、管理混乱向管理规范的转变。

1.4 会计寻租与会计管制理论

雷光勇等（2001）认为，寻租就是社会经济资源在配置过程中，出现权制真空或所谓“公共领域”而存在“租值”未被界定时，各社会经济主体就会耗费资源去攫取它，同时对他人利益造成损害。我国农村财务管理中的会计寻租主要是指会计主管人员及会计人员的寻租行为，他们不仅有实际的违法操作，而且还可能具有主观动机。由于经济行为的外部性和搭便车、信息不对称等原因，很有必要进行会计管制。但是，我们不能从根本上消除会计寻租，只能在一定程度上扼制村级会计寻租活动的发生和蔓延，从以下几个方面适度控制会计寻租：（1）完善监督机制，在管理者与被管制者之间找到合理均衡点。（2）提高村民的民主意识和素质，形成共同扼制会计寻租的合力。（3）畅通维权渠道，对会计寻租行为尤其是非法的会计寻租行为不但要予以披露，而且要对其会计寻租行所造成的损失或影响采取有效的补救措施和处罚措施。（4）强化财务公开力度，按规定的时间、地点、程度、形式对村级财务事项进行公开，并向村民及时提供真实可靠的会计信息，从根本上解决信息不对称问题。

2 当前村级财务管理中存在的问题

2.1 会计基础工作薄弱

一是会计机构和会计人员设置不规范。有的村即使设立了会计机构，出纳和会计也由一人兼职，会计分工不明确，岗位设置不合理。二是会计资料不完整、不规范，会计交接手续不完善。在一些偏远的农村，还存在“包包账”、“缺账”、“无账”的现象。三是会计核算不符合要求。没有按照国家统一会计制度的要求进行核算，会计指标的口径、相互可比性、处理方法前后各期不一致。四是财务公开不规范。内容不真实和过于简单，公开时间不及时，公开程序不合理，公开效果不明显，无意见反馈渠道，问题得不到长期解决。五是资金资产管理混乱。重资金、轻资产，家底不明、资产随意处置的现象比比皆是，致使集体资产流失严重。

2.2 财务制度不完善，违法违纪现象严重

绝大多数村虽然制订了财务管理制度，但这些制度很少或者没有去落实。如有些村在财务制度上对招待费、工程建设等作出了严格的规定，但是招待费却居高不下，几十万、上百万的工程项目没有通过公开招标，仅凭村支部书记或村主任来决定落实。

由于监督不力，管理失控，一些农村在财务管理方面存在着严重的违纪现象。如账外账、公款私存、滥发补助、贪污挪用、公款旅游等等。

2.3 会计信息严重失真

由于一些乡（镇、街）对村级财务的指导和监督经常出现“真空”现象，大多数村会计业务素质较低，并受制于两委（党支部和村委会）负责人的牵制，内部监督制度和措施流于形式，账表不符、账账不符、账实不符的现象经常发生，造成会计信息严重失真。

2.4 财会人员素质较低

目前，我国大多数村的财会人员由村干部兼任，业务水平普遍偏低，缺乏管理经验和会计业务知识，理财水平不高。除城郊结合部的部分农村会计拥有中专或大专学历外，其他地方的农村会计大多数是小学文化、初中文化，有高中文化的较少，无证上岗和没有经过专业培训的现象相当严重。

3 改进当前村级财务管理问题的对策

3.1 实行村账托管，确保村级财务运行科学化

村账托管通常是由村级合作经济组织或村民委员会将集体会计账目委托乡（镇、街）专门设立的会计委托代理服务中心进行记账、算账，代行会计职能的管理办法。实行村账托管后，村不再设会计岗位，只设报帐员。报账员承担报账、出纳、统计及其他经济管理事项等职能。其基本作法是：“一个委托”（经村民代表大会讨论通过，村委会以书面形式委托乡镇街进行财务管理），“二级审核”（一切开支须经村民主理财小组和会计委托代理服务中心审核后方可报账），“三方履职”（乡镇街会计委托代理服务中心主任、会计和村出纳共同负责财务管理和核算），“四层监督”（村民主理财小组进行群众监督、会计委托代理服务中心进行业务监督、乡镇街审计站进行审计监督、乡镇街纪委对大额资金进行纪律监督），“五权不变”（资产所有权、资金使用权、财务审批权、资产处置权、民主监督权不变），“六个统一”（统一制度、票据、审核、记账、建档、公开）。村账托管作为一种新的管理机制，在委托手续、会计委托代理服务中心的职责和制度、管理手段、委托单位的职责等方面要注重规范和完善。

同村账乡（镇、街）管相比，村账托管在法律依据、村委会和村民的管理权限、管理方式、程序等方面有着较大的区别。村账乡（镇、街）管的做法显然缺乏法律依据，并具有以下缺点：一是从实质上取消了村委会对自己村内财务的管理权，进一步削弱了村委会的职能。二是在实行村账乡管的实践操作过程中，往往把村账乡管直接变成了由乡直接操纵，支配原本属于村民集体所有的财产，容易损害村民的利益，引起群众的强烈不满。三是作为集体资产所有者的村民无法了解财务运作的详情。四是形成了财务支出事实上的“双审批”制。五是弱化了村级经济发展成果与其财政利益之间的直接联系。

同村级财务代理记账相比，村账托管在性质、侧重点、管理方式等方面有着较大的区别。村级财务代理记账也有非常明显的不足之处：一是村级财务代理记账制使村级集体资产的跟踪管理和处置权受到了限制。二是不利于调动村级财务管理人员的积极性。三是村级财务代理记账制在现行体制和村级财务状况下，很难完全避免出现平调、挪用、挤占村级集体资金的现象。四是在实行村级财务代理记账的过程中，如果不采取强有力的监管手段和措施，那么账外账、小金库、公款私存等“对策”将会成为一些村级组织的被迫选择。

权衡村账托管、村账乡（镇、街）管、村级财务代理记账等三种村级财务管理方式，其中村账托管不失为一种较好的管理模式，既可以有效地降低会计核算成本，加强会计核算，又可以强化民主监督，堵塞村级财务管理漏洞。这种管理方式不仅适应经济欠发达的农村，而且更适合于经济较发达的城郊农村，具有很强的生命力和适用性。

3.2 落实“四民”举措，确保村级财务管理规范化

第一，要强化民主管理，保障农民群众的知情权。村党组织、村民委员会要依据党的方针政策和国家的法律法规，组织全体村民或村民代表结合实际讨论制定和完善财务管理制度、村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则，用制度规范村干部和村民行为，增强村民自我管理、自我教育、自我服务的能力。

第二，要强化民主决策，确保农民群众的参与权。完善民主决策的内容、方式和程序，进一步规范和完善民主决策机制。在不涉及商业机密的情况下，村级重大财务事项必须实行“四议两公开”，即必须坚持党支部（或村委会）提议、支村两委商议、党员大会和理事会或监事会审议、村民（代表）大会决议，并将财务决策实施过程和结果公开，最大限度地保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权。

第三，要强化民主监督，融洽党群干群关系。规范和完善财务公开内容、形式、时间、地点和程序，及时接受群众监督。要把财务管理纳入“村官”述职述廉制度、民主评议村干部制度中，让村干部尊重民意而理性理财。加大村级财务的审计监督力度，以查处和打击农村党员干部违纪违法现象的实际成效取信于民。

第四，要强化民主理财，堵塞财务管理漏洞。通过村民（代表）会议选举产生3～7名政策观念强、熟悉财会业务、工作责任心强、敢于坚持原则的非支村两委成员或非村主要领导干部的近亲属担任民主理财小组成员，规定工作职责、权限和要求，根据实际情况实行误工补贴制。每月或按季度召开由组长主持的理财会议，对财务制度的实施情况、财务收支、收益分配、三资（资产、资金、资源）管理情况、财务账目、经济合同实施情况等进行监督检查，并做好理财会议记录。在审核过程中，对不合理、不合法的经济事项坚决不予通过。

3.3 健全配套措施，确保村级财务管理长效化

一是要加强农村会计人员后续教育和职业道德建设力度，建立健全农村会计人员激励机制，着力提高农村财会人员综合素质，保持农村会计人员队伍的稳定性。二是探索农村会计委派制、农村会计职业化管理、注册会计师进入农村审计领域等举措，提升村级财务管理水平。三是要强化领导，摸清家底，通过剥离企业关联债务、回收欠款、盘活资产、动用节余，及时化解村级债务。四是规范村级权力运行，大力推广书记、主任责任制，支村两委干部交叉任职，降低成本。五是要引导广大农村干部更新发展思维，理清发展思路，坚持科学发展观，结合本村实际情况，借鉴先进经验及做法，制定本村近期及长远发展规划，调整和优化产业结构，实施科技兴农战略，加强农业综合生产能力建设，积极推进社会主义新农村建设，大力发展农村经济。

[1]郑文凯，贺余伟，黄连贵.新编村集体经济组织会计教材[M].北京：中国经济出版社，2004.

[2]雷光勇，刘金文，柳木华.经济后果、会计管制与会计寻租[J].会计研究，2001，（9）：50-53.

[3]全国会计专业技术资格考试领导小组办公室.高级会计实务科目考试大纲[M].上海：经济科学出版社，2006.142-143.