高速公路项目前期审批程序分析

2010-08-15尉泽辉李铜川

黑龙江交通科技 2010年9期

尉泽辉,李铜川,马琳

(1.陕西高速集团;2.东北林业大学)

1 引言

目前全国各地高速公路建设速度持续加快,在建规模不断扩大,而国家和各省涉及高速公路项目建设的有关法律、法规和规范性文件不断完善,对高速公路项目前期工作也提出新的要求,尤其在过去的一年里各省都在抢抓“扩内需,保增长”的历史机遇发展本省交通事业,希望以最快的速度通过国家各部委、省级各厅局的手续审批。

高速公路建设项目前期的立项审批、环境影响评价等十一项专题手续审批,以及其他与铁路、电力、天然气,甚至军事设施进行意见的征询,程序复杂,手续繁多,因此有必要对建设项目前期的审批程序进行分析研究,以便加快前期程序办理,确保工程建设顺利开展。

2 高速公路建设项目立项审批程序

2.1 可行性研究

工程建设项目程序一般划分为项目决策(建议书及工可研)、工程设计、施工和移交使用四个阶段,项目前期管理通常为项目决策并延伸至工程初步设计阶段。工程建设项目在决策阶段,需要完成两步工作。(1)进行编制项目建议书。建设单位进行项目建议书编制,建议书编制完成后,由省级交通主管部门组织初步评估、审查、论证,经修改后即可作为编制预可行性研究的依据。预可行性研究报告编报完成后,由省级交通主管部门根据全省高速公路网布局规划报国家发改委申请批复。(2)是进行工程可行性研究。建设单位根据批准的预可行性研究报告进行工可研报告编制,报告编制完成后,由省级交通主管部门报请国家发改委立项审批。

在正式上报工可研报告前,建设单位必须首先完成建设用地预审、环境影响评价、文物影响评估及项目选址意见等四个专项的批复,否则国家发改委不予受理。

2.2 三类项目前期管理

根据国务院《关于投资体制改革的决定》,高速公路建设项目前期工作的管理制度和方法发生了较大变化,按照是否使用政府财政性资金进行项目建设分别实行审批、核准和备案三类。凡是使用政府财政性资金的项目将严格遵守审批制的各项规定依照“项目建议书——可行性研究报告——开工报告”的流程进行项目的申请和批复;不使用政府投资的企业投资项目,采取核准或者备案的方式进行管理,其中核准制项目需向省级交通主管部门上报项目申请并完成项目核准的流程,备案制项目只需向省级交通主管部门进行备案登记。对于三类项目无论哪一类均需通过审批完成决策,满足资金、土地、环境保护、产业政策、项目效益等多方面的要求,并于开工前申请施工许可证。

3 专项评估程序的办理

(1)环境影响专项审批。

根据《环境保护法》和《关于简化建设项目环境影响评价报批程序的通知》,建设项目的环境影响报告书必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价,经省级环保部门预审并依照规定的程序报国家环保护部批准。环境影响报告书经批准后,国家发改委或省发改委方给予建设项目的立项批复。

(2)建设用地专项审批。

根据《土地管理法》和《建设项目用地预审管理法》,在建设项目可行性研究阶段,建设单位需分别向省级土地主管部门和国土资源部提出预审申请,向国土资源部提出预审申请时,应当提交相关资料,包括建设项目用地预审申请表,建设项目用地预审申请报告,省级国土资源部门初审意见,项目可行性研究报告,占用耕地的初步方案,县级以上土地利用总体规划图及相关图件。由国土资源部批复建设项目用地预审文件。待工程建设项目完成施工图设计后,再向省级土地主管部门及国土资源部申请建设用地正式审批文件。土地预审批复文件是建设项目立项批复的依据之一。

(3)文物影响评估报告的审批。

根据《文物保护法》,国家重大建设工程选址,应当尽可能避开不可移动文物,因特殊情况不能避开的,应当尽可能实施原址保护。实施原址保护的,事先确定保护措施,根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准,并将保护措施列入可行性研究报告中。文物影响评估批复在建设单位上报可研报告之前必须完成。

(4)选址意见审批。

根据国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》及《关于建设项目选址意见书管理办法》,对实行审批制的政府投资项目依据项目立项批复文件向省级城乡规划部门申请办理建设项目选址意见书。省级建设行政主管部门批准同意的项目选址意见,是省发改委和国家发改委批复项目立项的依据之一。

(5)水土保持方案审批。

根据《水土保持法》,建设项目中的水土保持设施应坚持与主体工程 “三同时”原则。建设单位编报建设项目水土保持方案,向省级水土保持主管部门提出申请,由其提出初审意见。根据项目审批权限,建设单位再将申请材料和初审意见报国家水利部,由其进行方案批复。建设单位在编制建设项目环境影响报告书时,报告内容应包括省级或国家行政主管部门同意的水土保持方案。

(6)地质灾害危险性评估备案登记。

根据《地质灾害防治条例》,地质灾害危险性评估单位对建设工程遭受地质灾害危害的可能性做出评价,提出预防治理措施,并由省级国土资源主管部门负责审批。在地质灾害易发区内进行的工程建设项目,需在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估,评估结果作为下一阶段工程设计中防治措施的依据。

(7)防洪评价审批。

根据《防洪法》和《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》,对高速公路建设项目,建设单位应编制防洪评价报告,经河道主管机关审查同意后,方可按照基本建设程序履行审批手续。在长江、黄河等河道及其主要支流内修建的建设项目由国家水利部所属的流域机构(如长江、黄河水利委员会)实施管理。建设单位根据河道主管机关的审查同意书办理相应的河道施工许可手续。

(8)林地审批。

根据《森林法》及《占用征用林地审批管理办法》,对工程建设项目必须占用或者征用林地的,应当向县级林业主管部门提出申请,经审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续,并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。林地占用的相关手续是建设项目报批土地的前提条件。

(9)矿产压覆审批。

根据《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》,对工程建设项目是否压覆矿产资源,应当向省级国土资源主管部门提出申请,经审核同意后,依照有关矿产资源管理的法律、行政法规办理压覆矿产资源审批手续。

(10)地震安全性评价审批。

根据《地震安全性评价管理条例》,国家重大建设工程必须进行地震安全性评价。地震安全性评价单位对建设工程进行地震安全性评价后,编制地震安全性评价报告,建设单位将根据管理权限上报省级或国家地震安全主管部门,由其进行审定,确定建设工程的抗震设防要求,出具地震安全性评价报告评审意见,并据此意见对工程项目特大桥梁、隧道等重要构造物进行抗震演算。

(11)建设项目施工许可审批。

根据《关于实施公路建设项目施工许可工作的通知》,对已经完成建设项目的前期立项审批,初步设计、施工图设计批复等程序的,建设单位应向省级交通主管部门提出申请,经初审并提出初审意见后,建设单位将申请材料和初审意见报交通运输部,由其做出建设项目施工许可审批。

4 环境协调

4.1 与铁路交叉的意见征求

目前由于高速公路快速发展,使得公路建设不可避免地要与铁路进行交叉,高速公路建设给铁路的正常运营造成一定影响,因而建设项目设计方案必须征得铁路主管部门的审查,出具方案审查意见函。建设单位还需与铁路部门签署施工监管协议,并办理施工安全许可证后方可开展工程建设。

4.2 与电力、天然气等交叉的意见征求

当高速公路建设项目与电力、天然气、石油管道、移动信号塔以及军用设施等存在交叉干扰时,应及时征求以上管理部门的意见。

另外还应征求建设项目沿线各市、县级人民政府对高速公路路线方案、立交位置及取、弃土场位置等设计是否符合当地区域规划的意见,以防在建设期间因方案调整影响工程建设进展。

5 设计阶段的管理

5.1 成立项目前期工作机构

建设单位从项目立项开始就应成立项目前期机构,以便及早介入设计,制定总体设计原则,明确设计新理念,形成基本的设计思路。

5.2 设计分层次分阶段审查

设计单位在开展项目勘察设计时,建设单位同设计单位保持沟通,及时掌握设计进程和设计过程中遇到的问题,并分层次开展设计审查,及时优化勘察设计方案。

首先委托设计咨询单位对初步地质勘察和初步设计从技术角度进行过程监理,这也是落实国家双院制审查制度的一项创新举措;其次由建设单位召集单位内部职能部门及项目建设一线管理专家,对初步设计文件分别进行初步审查,从建设管理角度查找设计文件中的不足;再次由省级交通主管部门组织省内专家进行审查,就初步设计文件从行业主管角度在执行国家方针、政策以及省内设计新理念等方面进一步严格把关。