城乡按相同人口比例选举人大代表的困境与对策

张 磊

(许昌学院法政学院,河南许昌461000)

城乡按相同人口比例选举人大代表的困境与对策

张 磊

(许昌学院法政学院,河南许昌461000)

城乡;人大代表选举;人口比例;民主

实行城乡按相同人口比例选举人大代表,有利于保障城乡公民享有平等的政治权利,促进政治民主的发展,但现有法律的规定、代表构成的协调、公民参政的能力等制约因素决定了实行城乡按相同人口比例选举人大代表不能一蹴而就。根据经济社会发展和民主政治建设的客观要求,修改现行法律、完善人大制度、推进基层民主、培育现代公民,是逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的必然选择。

公民享有平等的政治权利是政治民主的基本要求,而选举权的平等则是政治权利平等的重要内容。但我国城乡人大代表所代表人口比例的差异,造成了实质上的城乡居民选举权的不平等。实行城乡按相同人口比例选举人大代表,有利于保障城乡公民享有平等的政治权利,促进政治民主的发展,是我国经济政治改革和民主法制建设的必然要求,但实行城乡按相同人口比例选举人大代表要立足我国现实国情,循序渐进,不可一蹴而就。

一 城乡按相同人口比例选举人大代表问题的提出

我国在人大代表选举中一直实行按比例原则配置选举权的制度,1953年通过的我国第一部选举法“规定了城乡人民代表可以代表不同的选民人数,即自治州、县、自治县为4:1,省、自治区为5:1,全国为8:1。就是说,同一行政区域内每一代表所代表的人口数在农村与城市是不同的。”[1]此后选举法历经五次修改,其中1982年修改后的选举法“将县级人大代表的农村与城镇人口比例,从4倍改为可小于4:1直至1:1”。[2]但在缩小比例问题上规定了适用范围和权力来源,由于条件限制非常严格,“程序显得‘繁琐’,在基层选举实践中很难得到落实。”[3]1995年再次进行修改时,“将原来全国和省、自治区这两级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例,从原来的八比一、五比一,统一改为四比一”。[4]至此,各级人大代表选举中城乡人口的差异比例统一为四比一,即农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数。

“民主是一种特定的国家形态和形式,它不同于其他国家形式之处在于它承认公民政治上拥有平等的权利,并从制度上规定这种平等的权利能够得到实现。”[5]我国宪法规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这种平等自然应该包括选举权的平等,而选举权的平等不仅包含投票权利的平等即每人一票,还包括选票价值的平等即一票一值。

我国城乡人大代表选举比例的差异,虽然有其特定的社会历史背景和现实合理性,但其实质是等票不等值,“农村与城市4:1的规定,直接地表明农村的4票值等于城市的1票值,如果同是一票,则城市选民的发言权是农村选民的4倍”。[6]“一直以来,国家做出重大决策时,农民的声音过于微弱,农民利益的代言人不是太多而是太少了。”[3]“‘三农问题’之所以在今天成为制约中国经济发展的难题,追根溯源,也与农民在国家权力机关中缺乏与市民相对等的博弈能力相关联。”[7]

由于我国城市化进程和人口流动的加速,城乡人口结构已经发生了显著的变化,城乡之间的人口差距正逐步缩小。而随着我国基层民主的迅速发展,广大农民的文化水平和民主法治意识不断提高,迫切希望在政治体系运行和国家政策制定中表达自身的利益诉求,获取与城镇居民同等的参与权和表达权。实行城乡按相同人口比例选举人大代表,有利于保障宪法的真实性和公民政治权利的平等性。

二 城乡按相同人口比例选举人大代表的困境

实行城乡按相同人口比例选举人大代表,符合经济社会发展的客观要求,是我国民主政治建设的必然趋势。但由于我国城乡之间、地区之间发展的不均衡,以及现有的法律制度和管理政策的制约,使得城乡按相同人口比例选举人大代表还面临很多困境。

《宪法》关于公民权利平等的规定和《选举法》“四分之一”条款的规定,构成城乡同比例选举人大代表的首要困境。我国宪法第三十三条规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”第三十四条规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”宪法中的平等原则,为选举权的平等提供了宪法依据。但选举法第十二条、第十四条和第十四条关于各级人大代表中城乡人口比例差异的规定,造成了城乡居民在人大代表的选举上等票不等值的现象,导致城乡居民在选举效力上的实质性差别,严重违背了宪法的基本精神和原则。

广大农村居民在政治参与方面的意识和能力上存在的差异,成为城乡同比例选举人大代表的又一困境。通过选举人大代表行使对国家和社会事务的管理,是我国公民行使权力的主要形式。实行同比例选举人大代表后,农村地区的代表人数将增加,因此,广大农民能否积极参与人大代表的选举、选出的代表能否真正履行自己的职责将成为一个现实的问题。政治参与不仅需要国家层面提供参与的制度和渠道,更需要公民具有参与的意识和能力。虽然教育事业的发展促进了农民文化水平的提高,村民自治的实施强化了农民的民主法治意识,但“在中国长期的历史上,只有皇权、绅权、族权,而无个人作为主体的民权。农民只是臣民、小民、草民,而不是主权者的公民,因此处于政治之外”。[8]

地区间代表名额分配比例的调整和代表结构的统筹,也是实行城乡同比例选举人大代表的困境之一。“改变城乡人大代表所代表的人口数比例,实际结果是调整地区间代表名额的分配比例。”[9]就任何一级人大代表选举而言,如果维持现有的人民代表大会规模,即在代表总额不变的情况下,城乡人大代表选举的人口比例发生改变,例如由4: 1直接变为1:1,那么直接的结果就是导致原来城市人口较多和农村地区人口较多的地区,应选代表名额会出现大幅减少或增加的情况,进而导致不同地区之间代表名额的变化和差异过大。在不同地区间代表名额分配比例发生变化的同时,原有的代表结构也必然要重新调整,如何使代表结构更加科学和合理,以确保代表的广泛性和普遍性,也是一个需要认真思考的问题。

三 城乡按相同人口比例选举人大代表的实施

由于我国城乡二元结构的存在、地区之间的不均衡以及政治改革和民主发展的渐进性等现实问题的存在,使得城乡按相同人口比例选举人大代表的实施必须立足实际国情而不能一蹴而就。

立足国情实际,合理制定各级人大代表选举中的城乡代表的人口数比例。选举权作为公民政治权利的基础,必须由宪法和法律予以确定。十届全国人大常委会建议第十一届全国人大常委会将《选举法》的修改列入2008年立法计划,而选举法的修改最为核心的问题是城乡人大代表选举比例的确定。全国人大代表的选举可以在保持当前人大代表总数不变的情况下,由全国人大常委会根据我国当前城乡人口比例的实际,相应调整城乡人大代表所代表的人口数,“现在每一农村代表所代表的人口是96万,每一城市代表所代表的人口为24万。如果我们将城乡每一代表所代表的人口都定为48万,这样既实现了城乡同比例选举,又可保持代表总数与现在基本持平”。[10]地方四级人大代表选举可以授权省级人大常委会根据本地城乡人口比例,按接近1:1的比例分别确定适合当地不同区域的具体比例,最终实现各级人大代表的城乡同比例选举。

科学划分选区,不断完善各级人大代表的代表结构。我国现行选举法规定:“选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。选区的大小,按照每一选区选一名至三名代表划分。”但目前存在着两个问题,一是选区划分多以单位为主,由于单位大小不一,在多个单位划至同一选区时往往因选举代表的人数问题存在争议;二是随着大量农村居民进入城市,出现了农村户口的居民居住在城市但又无法参加城市的人大代表选举的问题。因此,“要严格按照选区划分的属地原则、便民原则、人口原则、代表限额原则和平等性原则,遵循选区划分程序,正确掌握选区划分的基本方法”,[2]科学地进行选区划分。要积极推进户籍制度改革,逐步消除城乡居民的户籍差异,建立全国统一的居民身份制度。还要根据社会阶层尤其是农村社会阶层的新变化,有效平衡各种阶层、群体的利益关系,确保各级人大代表的结构优化和基础广泛。

强化代表素质,不断加强对各级人大代表的培训和监督。由于我国人民代表大会具有规模大、人数多、会期短、议程多的特点,加之人大代表的兼职性,使得人大代表在行使权力、履行职责的能力在很大程度上取决于代表自身的参政议政能力和水平。为此,需要强化对人大代表的培训和权力监督。“加强对人大代表的培训,一是要对代表进行《宪法》和《选举法》等有关法律法规知识的培训,二是要对他们进行工作方法的培训,三是要结合他们的工作实际,对他们进行有关科技知识的培训”。[2]同时,还要通过建立健全相关的制度,密切代表与选民之间的联系,加强相互之间的沟通,使选民更够有效监督代表的职责履行情况,完善选民对代表的监督和罢免机制。

推进基层民主,积极培育发展民主政治需要的现代公民。“民主政治的主体是公民,而公民的政治能力和政治意识在实现其政治权利中具有至关重要的作用。”[5]提高公民特别是广大农村地区公民的政治意识和政治能力是我国政治发展中的重要任务,“城乡基层群众的自治制度和人民代表大会制度的有机结合,给广大人民各项民主权利的实现提供了一个多层次的渠道”,[11]要充分利用基层民主政治建设的平台,对农村居民进行必要的政治知识、政治制度以及参与政治的规则和技能的宣传与教育,使之熟悉国家政治体制和政治生活,了解和掌握政治民主的基本规则和程序,提高自身参与政治活动的整体素质。而利益是一切社会成员政治行为的根本动因,只有使农村地区公民政治权利的实现与其自身利益紧紧相连,才能为基层民主的发展提供内在的动力机制。

政治改革是系统工程,民主发展需循序渐进。实行城乡按相同人口比例选举人大代表,意味着城乡之间、地区之间在人大代表选举权方面的重新分配,对于保障公民政治权利的平等性、增强农民的利益表达和政治博弈能力意义深远,虽是大势所趋,但不可一蹴而就,且仍任重道远。

[1] 孔云峰.关于逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的思考[J]1重庆行政,2008,(1):701

[2] 夏益俊.论城乡按相同人口比例选举人大代表[J]1广东行政学院学报,2008,(5):26,28,451

[3] 程遥.实现城乡人口的平等选举权——从选举法的“四分之一”条款到“实行城乡按照相同人口比例选举人大代表”[J]1人大制度研究,2008,(7):141

[4] 林伟.对十七大报告中建议取消“四分之一选举权条款”的思考[J]1广东省社会主义学院学报,2008,(2):741

[5] 王浦劬1政治学基础[M]1北京:北京大学出版社, 1995:417,4311

[6] 林艺东.对逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的思考[J]1人大制度研究,2009,(3):41

[7] 丁爱萍1城乡按相同人口比例选举人大代表折射民主政治进步[J]1人大研究,2008,(1):11

[8] 徐勇1乡村治理与中国政治[M]1北京:中国社会科学出版社,2003:2141

[9] 郑勤建1城乡同比例选举人大代表之我见[J]1人民政坛, 2008,(9):331

[10] 郑广永1城乡同比例选举人大代表的意义及办法初探[J]1人大制度研究,2008,(6):61

[11] 尹世洪,朱开扬1人民代表大会制度发展史[M]1南昌:江西人民出版社,2002:3471

The D ilemma and Coun term ea sure of Gradua lly In stituting the Election s of Deputies of People’s Congresses Accord ing to the Sam e Ra tio of Popula tion

ZHANGLei
(Schoo lof Law and Politics,Xuchang University,Xuchang Henan 461000,China)

city and countryside;elections of dep uties of the peop le’s congresses;ratio of population;democ2 racy

Instituting the electionsofdeputiesof the peop le’s congresses according to the same ratio ofpopulation, willbe helpful to p rotecting the equalpolitical rightsof citizens in cities and countries,and p romoting the develop2 mentof democracy1Bu t the restraining factors of the existing law,the coordination of deputies composition,the a2 bilitiesof citizens’participation in politicalaffairs determ ine that instituting the electionsof deputiesof the peop le’s congresses according to the same ratio ofpopulation can’tcomes into be allatonce1 To modify the common law, perfect the systems forpeop le’s deputies,p romote the building of democracy in grass2roots and turn outmodern citizens,according to the needs of the development of economy,society and democracy,will be an inevitable choice to institute the elections of deputies of the peop le’s congresses according to the same ratio ofpopulation1

D 03413

A

167322804(2010)0420013203

2000208220