浅谈两型社会构建中公共政策制定的公众参与问题3

向靖宇(中南民族大学 法学院,湖北 武汉 430074)

浅谈两型社会构建中公共政策制定的公众参与问题3

向靖宇
(中南民族大学 法学院,湖北 武汉 430074)

在两型社会构建中公共政策制定的公众参与问题尤为显得重要。本文从宪法与行政法的角度概述了在两型社会构建中公众参与的必要性与推动其发展的重要途径。

公众参与;公众参与机制;制度建设;推动途径

十七大之后,武汉城市圈和长株潭城市群被国家确定为“两型社会”试验区并被赋予先行先试的政策创新权。这方面集工业、能源、农业和交通优势于一体的武汉城市圈和长株潭城市群,无疑具有很高的试验价值,以“两型社会”试验为突破口,将全面提高两大城市圈的整体素质。然则在“两型社会”实验区的构建过程中,作为这一政策的重要参与一方即广大的民众并没有完全的参与到这一政策的制定、过程中,如何能让广大的公众参与到两型社会的建设当中,这完全值得我们探讨和研究。

一、公共政策制定过程中公众参与的概述

公共政策的本质属性在于公共性,只有在制定公共政策时收集客观而全面的信息才能保证政策的科学化,只有广泛的公众参与才能保证政策的民主化。而科学合理的公共政策只有获得公众的支持才能顺利实施,以维护公共利益、确保政策的稳定性持续性,公众参与在公共政策的制定过程中起到十分重要的作用。

建立公共政策制定的公众参与机制,是我国政治、经济体制改革深入发展和用以人为本的科学发展观指导公共政策运行机制不断创新的迫切需要。由于传统公共决策体制及模式的积弊和公众自身素质的局限,导致我国公共政策制定中公众参与的缺失。而公众参与的缺失正是我国公共政策制定中出现失误和面临困境的重要原因之一。

二、公共政策制定过程中公众参与的必要性

(一)公民公众参与是社会主义法治建设的强大武器,它体现了社会主义民主的核心价值:公众参与是社会群众、社会组织、单位或个人作为主体,在其权利义务范围内有目的的社会行动。作为保障公民知情权、参与权、表达权、监督权有序、有效实现的机制,它是一个连续的双向的交换意见过程,以增进公众了解政府机构、集体单位和私人公司所负责调查和拟解决的环境问题的做法与过程;将项目、计划、规划或政策制定和评估活动中的有关情况及其含义随时完整地通报给公众;积极地征求全体公民对以下方面的意见和感觉:设计项目决策和资源利用,比选方案及管理对策的酝酿和形成,信息的交换和推进公众参与的各种手段与目标。作为公共生活“民主化”的符号,公众参与体现了社会主义民主的核心和本质,同时也昭示了中国民主制度内容和形式的不断发展。因此说,没有民主就没有现代化;没有有序的、有效的公众参与,民主制度的品格和实践效果就会受到影响。

(二)政治民主化进程呼唤公众参与的发展:公众参与是现代民主政治制度下一项基本的公民权利,也是民主政治的重要标志之一。民主的本质即“人民有参与国家或对国事有自由发表意见的权利”,已成为公众参与政策制定过程的理论根基。“参与是民主的基石,也是民主行政的特质”不仅成为学者们争相论证的命题,也已成为人们的共识。随着我国政治体制改革的逐步深入,政治过程正在向民主化和法制化发展,公民的独立自主意识、政治参与意识、法制意识以及政治民主化的要求也在逐步增强。他们不再愿意像过去那样被动地认可和接受政府的政策安排,不再满足于仅仅通过他们的代表行使决策权,而是越来越强烈地要求介入政策过程和公共事务的管理;他们要求政务公开制度,保障公民对政务的知情权,以便对政府的公共决策实行有效的监督,直接行使作为国家主人翁的民主权利。在这种情况下,凡是真正以民主化为价值取向的政府决策者,或者说如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话,都非常注重并力图促进公共政策的公众参与。

(三)市场经济的改革和发展,公民的财富和利益日益增加,独立、多元的经济主体日益成长和壮大,独立、多元化的利益产生独立和多元的权利诉求,要求加强公众参与:旧的以管制为目的的法制有的严重不适应公民要求,政府在市场化过程中自身也被利益化了,因而公器私用侵害公民权利也非常严重。如城市拆迁和农村征地中的利益掠夺和利益侵害就是这种表现。中国近几十年城市现代化高速发展过程中,城市规划几乎是没有作用的,有顺口溜说:“规划规划,专家画画,墙上挂挂,不如领导一句话”。城市道路求宽、求大、讲气派而交通布局、结构严重不合理,造成交通堵塞严重。很多城市大量破坏性拆毁,很多有价值的文物也被拆除,许多都由于没有公众参与。中国公民开始越来越强烈地、自发自觉地为自己的权利而斗争。

三、公共政策制定过程中公众参与的推动途径

我们看到公众参与在一些实践层面已经做起来,但我们看到的景象,都是一些孤立的点,而没有连贯的面。参与都是一些断断续续的片段,没有成为普遍存在的常规制度。其主要原因,一是缺少制度基础,二是少有法律保障,这使得公众参与缺少系统而呈碎片化。为此,我们认为目前要努力推动的是:

(一)让公众参与变成法律上的刚性规定。中国目前各方面的公众参与要不要做仍然靠政府领导的“觉悟”,而不是法律设定的程序,成为政府部门的责任和义务。由于法律的缺陷和政府的动力不足,中国公众参与的发展,民间力量的推动就显得非常重要。要使公众参与在中国有真正的发展,必须从法律上解决参与应作为政府决策和治理程序过程的刚性制度问题。如城市规划中,应该在地区、城市的总体规划中,在规划图则阶段,在具体规划项目的申请、建设过程中,保证公众参与和利害关系人的意见表达机会。这样,公众参与才会真正运转起来。

(二)完善我国公众参与立法制度:目前,对于公民参与立法尚未有法律的明文规定。但立法机关在立法过程中对公民的意见越来越重视,越来越注重在立法的各个阶段通过多种形式征集公民的反映。公民参与立法的程度愈来愈深,范围也愈来愈广。这种发展趋势本身是与市场经济发展的内在要求一致的。随着经济民主化的不断发展,立法民主化的进程会进一步加快,公民立法参与的深度和广度也会进一步加强。因此,有必要总结公民参与立法的实践经验,根据市场经济发展的内在要求和民主政治的发展趋势,尽快制定公民立法参与的法律或法规,使公民立法参与制度化、法律化。因此我们需要:加强公民参与的制度建设,首先,完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民代表大会及其常委会一度是我国立法过程中的橡皮图章。由人民选举代表组成人民代表大会,对包括立法在内的国家内外事物行使最高决定权。目前我国的人民代表大会制度虽然较以前取得了长足的进步,但还有不完善之处。完善人民代表大会制度首先要完善选举制度,其要点在于加强选举过程的竞争性,并逐步扩大直接选举的范围。再次,完善立法公开制度。立法公开制度是民众参与立法制度的基础和前提,他包括信息资料公开和立法进程公开。完善立法公开制度就必须通过法律建立健全信息资料公开和公民旁听制度,增强立法公开制度的规范性、程序性和责任性。最后,重点发展立法听证制度。从世界各国的实践经验来看,大多数国家都把立法听证作为民众参与立法最重要的制度加以大力发展。美国甚至把立法听证作为立法的必经程序,法律规定,未经立法听证的法律不得生效。

(三)加强公民在公众参与中的自身建设:强化公民公众参与的法律意识,必须要造就公民的法律信仰感,这样才能反映这一特定国族本身及其全体国民的利益最大化的诉求,认同法律具有反映、保护这一利益及其追求活动的意愿与能力。公民自身加强以权利本位理论为依据拓展制度形态法律文化的学习。权利文化是法治社会得以形成的人文条件。权利本位文化的实质,是个人权利的实定化和义务的相对化。只有在这一文化背景下,人和人之间的关系才是平等、自主的,人和国家的关系是义务领域的服从,自由领域里的排拒,权利领域里的依靠和参与,由此产生社会和谐。权利文化对于法治,正如土壤对于种子,缺少了文化的养料,法治便断难育成。因此,公民在法律文化的学习过程中必须以法律制度和法律规范中的权利本位理论为核心。加强化宪法法律理论学习。宪法从政治、经济和文化等领域赋予公民选举、监督、生存、受教育、劳动、财产保护等各项权利。作为一部书写公民权利的基本法,宪法应为权利时代公民首先了解和掌握。

[1]约翰·克来顿·托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[2]珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特.服务而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2004:130～154.

[3]刘芹.构建和谐社会与我国服务型政府的建设[D].南京:东南大学,2006.

[4]周叶中.将法治精神融入公民生活[N].人民日报,2008 -01-02.

[5]袁曙宏,赵永伟.西方国家依法行政比较研究——兼论对我国依法行政的启示[J].中国法学,2000,(5).

[6]徐辉,丁煜.论社会保障政策制定中的公众参与[J].中国行政管理,2005,(1).

D 625

A

1006-5342(2010)08-0011-02

2010206209