构建适应新农村建设要求的公共财政体系

鲁 敏

(河北理工大学经济管理学院,河北唐山 063009)

构建适应新农村建设要求的公共财政体系

鲁 敏

(河北理工大学经济管理学院,河北唐山 063009)

三农问题;农村公共财政;财政政策

建设社会主义新农村要求改革农村公共财政。描述了我国农村公共财政的现状和形成机制,探讨了在当前财政紧张的约束条件下,改革现行农村财政,构建合理的适应新农村建设要求的公共财政体系,实现城乡一体化发展的格局。

党的十七届三中全会提出将建设社会主义新农村作为战略任务,把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求,吹响了农村发展改革的号角。构建农村公共财政框架是建设社会主义新农村的重要环节。在当前情况下,农村公共财政建设滞后更是一个不争的事实。

一制约新农村建设的公共财政因素分析

1 公共财政制度缺失

我国公共产品的“二元供给制度”是农村公共产品供给制度缺失及农村公共产品匮乏的主要原因,也是严重影响农村经济发展,制约农民收入提高的制度性根源。在公共产品消费的问题上,农村的水、电、路、电话、学校主要依靠农民自己集资建设的,政府公共财政的短缺和历史欠账,直接影响到农民生活和农业生产;在基础建设和固定资产的投资上,城乡之间差距悬殊;据统计,国家财政和金融在城乡之间分配之比为 10:1。城乡不平等、不合理、不公平的政府制度供给,使城乡义务教育,公共卫生,社会保障的制度和投入体制上处于分割状态。据统计,2002年农村义务教育总投入中,政府预算内投入占到7812%,1999—2000年政府农村卫生支出累计只有 690元,仅占政府卫生总预算的 1519%;在社会保障上,农村政策保障程度极低,制度设计上未考虑农村人口的生、老、病、死因素,农村社会保障处于半缺失和缺失状态。

2 公共财政支农总量不足

政府支农资金总量明显不足,财政支农资金稳定增长机制缺乏,是当前农村发展的政策根源。据有关资料显示,1996—2000年我国财政农业投资总量分别占当年农业总产值的 419%、513%、714%、7%、818%,而发达国家同期的支持水平约为 30%～50%,印度、巴西、巴基斯坦等发展中国家也达到 10%～20%。

农业投资比较率 (农业投资占全社会投资的比重和农业产值占国民生产总值比重智商)是判断对农业重视程度的重要指标,发达国家进入工业化时期这一重要指标为 1,而我国现阶段还不到 012,这足以说明对农业投入的严重不足。

3 公共财政支农的结构不优

我国目前对农村的财政资金支持结构不优,表现为一是生产性公共财政供给不足。一方面如大型水利浇灌设施,大型农用固定资产以及良种的培育等,这些公共产品是农民所急需而自身又无法提供的,另一方面原有的基础设施因缺乏维护也遭到了相当程度的破坏。如水利设施毁损,农田水土流失严重,乡间道路年久失修,导致农业抗灾能力薄弱,农业生产的持续、稳定发展缺乏后劲。二是一些非生产性公共品供给膨胀。表现在关系农民生产生活的各项服务,即“七站八所”等事业单位提供的各项服务,与农民生产生活关系不大,却要占用大量的支农资金。

据国务院发展研究中心统计表明,2004年我国政府农业财政支出中约有 70%的被用在农业行政事业经费;农业基本设施的投入在整个农业支持中的比重低,仅 23196%;用于提高农业生产水平的农业科技三费占支农支出的 1%,大大低于发展中国家的农业科技投入;直接关系农村贫困和失去劳动能力的农村居民补贴占财政的比例小且有下降的趋势,其比重由 1990年的 5128%下降到 2004年的3164%。

4 公共财政支农资金效率不高

一是财政资金对农村的投入不合理,没有将促进农民生产水平的提高和增加收入作为重点和方向,使得农业抗击自然风险的能力和农业产出的水平没有提升,从而影响资金的整体效益。二是资金浪费和挪用现象严重,公共财政项目论证缺乏科学性,项目预算管理和审计监督不到位。在 2002年全国组织的对水利资金的专项审计中,不少省市出现了非常严重的挪用甚至腐败案件。

二现行农村公共财政制度形成的原因分析

1 城乡分割的二元经济结构

长期以来我国推行优先发展重工业的非均衡发展模式,实行城乡分割的二元经济结构,通过以农补工来支持工业资本积累和城市经济建设。城市居民与农民享受着很不公允的待遇。当前,除国防、外交这类公共品,其收益能够大致在城乡居民间均衡分享外,其余的公共品均采取分割、分享制度。这种非均衡的城乡公共产品供给制度的安排,导致了农村公共产品供给的严重短缺,农村基础设施的瓶颈和“病残”,极大地制约了农业的可持续发展。这种非均衡的城乡公共产品供给的制度安排,其结果必然导致农村公共财政资金的严重短缺。

2 基层财政萎缩

自 1994年国家实施分税制改革以来,各农户缴纳的农业税收、五项统筹和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要来源,某些地区乡镇企业发展的停滞,使得乡镇税源极其有限;2002年全国逐渐减轻和免除农业税后,中央虽然加大了对农村支持,但是转移支付力度不够,预算内资金严重不足。制度内资金供给的不足,使得制度外筹资成为另一条渠道,这也从某种程度上成为各种乱摊派、乱收费现象泛滥的诱因。

3 农村基层政府的职能定位,机构设置,运行方式等方面的不合理

在职能定位上,县乡两级基层政府管了一些管不好和不该管的事情,出现了“越位”问题,一些地方政府热衷于形象工程,面子工程和政绩工程,将本来紧张的财政资金或用于本该由市场自身解决的问题上,或浪费在虚无缥缈的政绩形象上;根据财权和事权相对应的原则,基层政府具有提供地方公共产品的责任,同时应当具有配套的制度和资金保障,但相应的制度和财政保障的“缺位”使得农村公共产品供给链条断裂。

在机构设置上,地方行政管理机构的臃肿导致基层财政经常性费用开支规模过大,县乡两级政府为了养活机构的管理人员占有大量的财政资源,而为当地居民提供的公共服务有限。县乡两级政府从历史上沿袭而来且不断膨胀的行政管理机构,制约了农村公共品资金的有效供应。

在行政运行效率上,近年来虽然地方政府机关的成本意识和效率观念有所提高,但是衙门作风在不少地方仍盛行,机关吃、拿、卡、要,衙门 “门难进、脸难看、事难办”的现象没有得到根本改观,行政低效运行。

4 公共产品供给的技术性缺乏

我国农村人口众多,分布的地域广大,对农村公共产品的需求规模较大,由于政府资源是有限的,单靠政府供给是无法满足农村公共需求的。理论上认为,公共产品的社会化提供是弥补财政资金不足的重要手段。据估算,我国现阶段农村公共产品的财政依存率达到 98%以上,由于农业的低效,民间资本不愿参与到农业发展和农村建设中来。

三对策研究

十七届三中全会指出,农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。因此适应十七届三中全会的要求,构建适应新农村建设要求的公共财政体系,势在必行。

1 合理界定明确农村公共产品的范围和供给模式

(1)坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,给予城乡公共服务等值化,明确农村水、电、路、电话等基础设施和农村居民的教育,医疗,社会保障的公共产品或者准公共产品的定位,明确政府应当提供相应的服务的事权和责任。

(2)科学合理的确定各级政府的事权。对于受益范围不同的公共产品,应由相应级别的政府提供。对受益范围遍及全国的公共产品,由中央政府提供,而受益范围主要是地方的公共产品,则由相应层次的地方政府提供,具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。以此为准则,中央政府在提供农村公共产品时,主要是从事跨经济协作区的大江、大河、大湖的治理、农业科技成果推广、农业环境保护、农业信息网的建设、农业基础科学研究以及与国防建设有关的民兵建设、与国民素质相关的义务教育等。地方政府应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资及管理,农村医疗和社会保障的平台建立和财政扶持。

(3)根据事权与财权一致的原则和对各级政府事权的划分,合理的划分中央和地方各级政府的财权,并对各级财政的财权和事权予以立法确认,建立刚性约束,防止财权划分的随意性和不确定变更行为。

2 改革农村政府管理体制和财政监督体制

(1)根据政府的职能,构建机构精简、运转高效的县乡政府;积极推进乡镇改革,把转变职能与减人、减事和减支结合起来,降低行政运行成本。

(2)加强对支农资金的监督管理。要建立财政支农资金跟踪机制,保证农业资金真正用于农业农村;要建立加强财政支农资金项目科学性调研和论证,确保资金使用的效率。

3 创新资金供给模式,拓宽资金渠道

在明确产权的前提下,积极引进民间资金和外资,按照“谁引进、谁收费”,“谁投资、谁受益”的原则,大力兴办农村公共产品事业。政府要提供优惠政策,如采取给予补助、优惠贷款、减免税收等形式,鼓励经济实体、个人和其他社会力量投资农村公共产品,推动多渠道、竞争性供给格局的形成,有效增加了对农村公共产品的投资。

4 加强转移支付力度

我国自 1994年分税制改革以来,增值税、消费税和关税等税源较大的税种划归中央税,而诸如营业税、财产税等一些税种划归地方税。中央财政收入和地方财政收入与各自对应的事权不对等,地方财政收支平衡严重依赖于中央财政的转移支付。在当前条件下,各地的发展不均衡的态势又加大了部分贫困地区公共财政困境,按照 “公平优先,兼顾效率”的原则,加强对地方特别是困难地区的财政转移支付力度,缩小工农之间的差距、地方之间的差异,实现公共服务水平的均等化。

[1] 徐增阳,杨翠萍 1深化税费改革需要创新农村公共产品供给体制 [J]1调研世界,2004,(6)1

[2] 王国华 1农村公共产品供给与农民收人问题研究 [J]1中央财经大学学报,2040,(1)1

[3] 叶文辉 1农村公共产品供给体制的改革和制度创新 [J]1财经研究,2004(2)1

[4] 陈小安 1农村公共产品供给决策机制:现状、问题与对策[J]1西南民族大学学报 (人文社科版),2005(4)1

[5] 财政部农业司课题组 1公共财政及盖农村问题研究报告[J]1农业经济问题,2004,(7)1

[6] 马晓河,方松海 1我国农村公共品的供给现状、问题与对策 [J]1农业经济问题,2005,(4)1

Construction of the Public Finance System to the New RuralDevelopment Requirements

LU Min
(College of Economic andManagement,Hebei Polytechnic University,Tangshan Hebei 063009,China)

three agricultural issues;rural public finance;fiscal policy

To develop a new socialist countryside in rural areas requires refor m of public finances1The article de2 scribes the rural public finance current situation and the mechanism of its formation,and discusses on refor ming the current rural finance in the current financial constraints,building a reasonable public finance system to adapt to the new demands of the construction in rural areas,achieving the urban and rural integration development pattern1

F 32013

A

167322804(2010)0320059203

2009211210