河南省农村剩余劳动力转移培训:现状、问题与发展策略

宋孝忠

(华北水利水电学院，河南郑州450011)

河南省农村剩余劳动力转移培训:现状、问题与发展策略

宋孝忠

(华北水利水电学院，河南郑州450011)

笔谈:河南省农村剩余劳动力转移培训研究

编者按:“三农”问题始终是河南经济和社会发展的一个根本性问题，其核心是农民问题。解决农民问题的关键是让农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移。因此，大力加强农村剩余劳动力转移培训，不断提高农民素质，是加快农村剩余劳动力转移、化沉重的人口负担为人力资源优势的最有效途径之一，更事关河南经济和社会的可持续发展。鉴于此，围绕“河南省农村剩余劳动力转移培训研究”这一课题，本刊组织一组笔谈，希望有助于促进我省农村剩余劳动力转移培训工作的顺利开展。

河南;农村剩余劳动力;培训

河南是全国第一人口大省，2008年底总人口9 918万人，其中农村人口6 345万人、占总人口的63.97%。［1］正因为河南是一个农业大省，农业、农村、农民问题始终是河南经济和社会发展的一个根本性问题。随着河南省工业化、城市化的推进和农村产业结构的调整、升级，特别是在目前全球经济危机的大背景下，农村剩余劳动力转移问题已成为河南省实现两大跨越、建设社会主义新农村和和谐河南的制约因素。河南省农村剩余劳动力的数量从1991年的1 569.38万人上升到2005年的2 114.12万人，呈现总体上升趋势。据河南省统计年鉴数据，2007年末河南农村劳动力文化程度构成为:文盲占4.8%，小学程度占21.5%，初中程度占60.8%，高中程度占11.2%，大专及以上占1.7%。这样，农村劳动力人口文化程度的过低，既影响农村剩余劳动力的转移数量及转移方向，也制约了农村剩余劳动力转移层次的提高。正因为如此，我省虽已成为劳务输出大省，但距劳务输出强省还有一段距离。“三农”问题的核心是农民，农民问题的核心是收入增长缓慢，收入问题的核心是就业，就业的关键是如何实现农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移。而要实现农村剩余劳动力的有效转移，其前提就是大力加强农村剩余劳动力转移培训，不断提高农民素质。这是加快我省农村剩余劳动力转移，化沉重的人口负担为人力资源优势的最有效途径之一，更事关河南经济和社会的可持续发展。

一、河南省农村剩余劳动力转移培训现状

为了推动农村剩余劳动力转移培训工作的开展，2003年，国务院办公厅转发由农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部和财政部联合制定的《2003—2010年全国农民工培训规划》。该规划决定从2004年起由上述部门共同组织实施农村劳动力转移培训阳光工程(简称为“阳光工程”)计划，到2010年以后按照城乡经济社会协调发展的要求，把农村劳动力培训纳入国民教育体系，使农村劳动力的科技文化素质总体上与中国现代化发展水平相适应。2004年教育部在《2003—2007年教育振兴行动计划》中强调，要全面实施“农村劳动力转移培训计划”，对进城务工农民进行职业教育和培训。同时，教育部在一系列相关会议上，要求地方各级教育部门紧紧抓住当前有利时机，紧密结合实际，制定当地培训规划，把农村劳动力的培训工作作为一项重要任务来抓。

河南省委、省政府历来十分重视加强农村劳动力培训工作，自1998年以来，各级教育部门、农业部门、劳动和社会保障部门等就农村劳动力培训做了大量工作。为了全面贯彻和落实中央关于加强农村劳动力转移培训工作的要求和部署，从根本上解决我省的“三农”问题。近年来，河南省出台一系列政策措施，大力开展农村劳动力的培训，不仅有效地提高了河南省农村剩余劳动力的转移能力和岗位竞争力，对于河南新农村建设，实现和谐河南具有深远的现实意义。

2004年，河南省启动实施了农村劳动力转移培训阳光工程。为了顺利实施这一工程，我省于2004年制定了《2004—2010年河南省农民工培训规划》，出台了《河南省人民政府关于加强农村劳动力转移培训工作的意见》。2005年，根据财政部、农业部的要求，河南省劳动和社会保障厅、河南省财政厅联合制定了《河南省农村劳动力转移培训财政补助资金管理实施细则(试行)》。规定对农民参加劳动力转移就业技能培训，将获取100～350元不等的资金补助，补助资金将以培训券的形式直接补贴给受培训农民。2006年河南省人民政府出台的《关于解决农民工问题的实施意见》中强调，要大力开展农民工引导性培训和职业技能培训，提高农村劳动力转移就业能力和外出适应能力。2006年正式下发《河南省农村劳动力职业培训及就业服务实施办法》，出台多项农民工参加培训的具体措施。该办法规定，农民工参加培训分三档:技术程度简单专业每人可享受400元标准补贴，普通专业每人可享受500元标准补贴，复杂专业每人可享受600元标准补贴。2007年河南省财政厅、河南省农业厅正式印发《河南省农村劳动力转移培训财政补助资金管理实施细则》。2009年，河南省农业厅下发了《2009年河南省农村劳动力转移培训阳光工程农民创业培训工作实施方案》，对农村剩余劳动力转移培训作了进一步的部署。

此外，有关部门还相继制定出台了许多关于农村劳动力职业技能培训的政策措施，积极实施“农村劳动力技能就业计划”、“农民工培训倍增计划”等，大力推进农村剩余劳动力的转移培训工作。在全省选择确定60个劳务输出基地县，建立技工学校或实习基地。采取“学校+工厂”、“学历+技能”等教育培训模式，把法律法规、科学文化、思想道德和安全卫生等知识纳入培训内容，同时有重点地开展品牌技能培训，围绕市场需求开展订单培训和定向培训，大大提高了外出务工人员的择业竞争能力和就业适应能力。2008年全省农村劳动力转移就业规模突破2 000万人，达到2 155万人，其中近1 900万人在省外务工，在境外务工的达9万多人。2008年，全省实现劳务收入1 611亿元，占农民人均纯收入的50%。［2］

不仅如此，河南省人大还专门制定了《河南省进城务工就业人员权益保护办法》，这是全国第一部专门保护农民工权益的地方性法规，于2005年9月开始施行。该条例规定，各级人民政府应当加强对务工人员就业培训和就业介绍工作的领导，在财政支出中安排专项经费扶持务工人员职业技能培训和就业介绍工作。用人单位也必须对从事技术工种、矿山、建筑或者危险品以及有职业病危害作业的务工人员进行上岗前的培训，培训费用由用人单位承担。该条例的颁布使农民工权益维护第一次上升到立法层次，为我省农村劳动力转移培训提供了制度层面上的保障。2007年12月3日，河南省十届人大常委会第三十四次会议表决通过了《河南省进城务工就业人员权益保护条例》，自2008年1月1日起施行。该条例强调，政府应当鼓励社会各方面依法开展就业服务活动，鼓励和支持各类职业院校、培训机构面向进城务工人员，开展多种形式的职业培训。这些法规的实施，对加强农村剩余劳动力培训起到了重要的促进作用。

二、河南省农村剩余劳动力转移培训存在的问题

我们也应清醒地看到，虽然河南省农村剩余劳动力转移培训取得了一些显著成效，但是，河南省农村剩余劳动力转移规模大，人员素质低;农村剩余劳动力居住分散，培训组织工作难度大，决定了开展农村剩余劳动力转移培训工作是一项长期而艰巨的任务。统计资料表明，2008年全省外出务工人员中，小学以下文化程度的占10.8%，初中文化程度的占59.5%，高中及以上占29.7%。其中，受到技能培训人员只接近三成［2］。可以看出，目前我省农村剩余劳动力转移培训仍处于起步阶段，存在着诸多方面的困难和问题。具体来说，主要有以下几方面。

一是宣传力度小。固始县是我省一个拥有170万人口的农业大县，剩余劳动力70余万人。近年来，该县坚定不移地走“非农化”发展道路，大力发展劳务经济，使常年外出务工人员达50万人。2007年，该县加强培训，变体力输出为技能输出。先后与华中农大、湖北农学院、河南职业技术学院等11家高等院校，联合举办实用技术培训班，年培训城乡劳动力3 000人次;开展“阳光工程”，年完成转移性培训3 000人，引导性培训3 200人;开展“扶贫培训”，年培训贫困乡村青年农民2 000多人;开展农村剩余劳动力转移培训7 000人［3］。虽然劳动力转移培训有一定规模，但与该县农民实际培训需求仍有很大距离。本课题组在固始通过问卷调查和访谈发现，96%受访农民认为急需技能培训，但80%的受访人根本不知道政府主导的相关培训。即便知道，也不清楚具体的申请程序，对有关培训的付出和效果也不看好。这从一个侧面说明农村剩余劳动力转移培训的宣传不够。

二是培训资源分散。2004—2007年的4年间，按照属地管理的原则，全省各地按照公开、公平、公正的原则，采取招标的方式，共认定阳光工程培训基地2 200所，其中民办占36.89%，公办占63.17%;在公办培训机构中，劳动部门占29.62%，教育部门占29.22%，农业部门占22.02%，建设部门占1.39%，科技部门占0.61%，其他部门占17.14%［4］。这组数据一方面说明了我省阳光培训资源的丰富和多样，但另一方面，由于培训资源分散，多头管理，造成了培训市场一定程度的混乱，也直接影响到培训质量的提高。目前，农业、劳动、教育、扶贫以及共青团、妇联、工会等部门都开展有针对农村劳动力的培训工作，培训市场多头管理。由于政府对农村劳动力培训实行补贴政策，缺乏法律保障，各级各类农民培训机构一哄而上，在利益最大化驱动下，一些机构在根本不具备基本培训条件的情况下，为了套取培训资金，夸大宣传以吸引生源，导致培训质量低下，在一定程度上也影响农民参加培训的积极性。

三是激励机制缺乏。在调查中发现，虽然很多农民能够认识到转移培训的重要性，也有参加培训的要求和愿望。但从农民教育培训实践看，长期以来，由于缺乏推动农村剩余劳动力转移培训的动力机制，教育培训思想还不能真正转化为农民深入持久的培训行动。即使我省推出许多惠及农民培训的具体举措，例如我省对参加培训农民进行补贴，但受访的许多农民还是认为补贴太小。因而很难调动农村剩余劳动力参加转移培训的积极性。究其原因，一是认识不足，氛围不浓，教育培训还没有成为农民一种内在的需求和普遍的思想认识;二是培训面狭窄，针对性不强，培训形式单调，只重数量而不重质量，培训效果不佳;三是培训部门对劳动力就业市场需求的调查和研究不够深入，导致培训内容单一，不能很好地满足社会需求;四是缺乏相关的法律、法规及政策保障，尚不能依法通过评价和奖励，激励农民和有关培训机构积极主动参与培训。农村剩余劳动力转移培训推进过程中的不足也揭示了构建教育培训动力机制的重要性和紧迫性。

三、河南省农村剩余劳动力转移培训发展策略

(一)整合相关资源，建立农村剩余劳动力转移培训的长效机制

从前面论述可以看出，农村剩余劳动力转移培训涉及到方方面面，既有各级政府的农业、科技、建设、社会保障等部门，也有共青团、妇联和工会等有关团体，还有各种社会及民间有关培训机构。虽然各部门在参与培训中都具有自身的优势，但是由于农村剩余劳动力转移培训内容多，涉及范围广，而负责农村剩余劳动力转移培训的部门太多，缺乏统一管理及统筹规划，也就很难形成有效的培训体系，不可避免地降低培训效能。另外，有些培训机构不具备培训资格和相关条件，极易影响农村剩余劳动力转移培训的效率，挫伤他们参加培训的积极性。可以说，农村劳动力转移培训是一个系统工程，必须整合相关资源，加强部门之间的合作和协调，形成一股合力，促进培训资源的共享和优势互补，从而充分调动农民、用人单位、教育培训机构的积极性。只有这样，才能真正实现通过培训提高农民的综合素质和转移就业能力，促进农村剩余劳动力的合理有序流动的目标。就河南相关培训资源的实际情况，课题组认为，一要整合管理资源。要解决农村剩余劳动力转移培训多头管理的难题，有必要整合管理资源，建立农村剩余劳动力转移培训的联合协调机制，或者直接建立统一的农村剩余劳动力转移培训机构。二要整合补贴资源。现在，农村剩余劳动力转移培训的补贴比较混乱、程序繁杂，因此，必须整合补贴资源，简化程序，为农村剩余劳动力转移培训提供经济保障，真正调动农村剩余劳动力参与转移培训的积极性。三要整合培训资源。参与农村剩余劳动力转移培训的机构比较多，既有政府部门直接建立的各种培训机构，也有合法建立的各种社会培训机构，还有参与培训的不同层次的农村成人学校及职业技术学院。因此，整合相关培训资源，规范办学，十分重要。

(二)构建动力机制，增强各方参与农村剩余劳动力转移培训的积极性

农村剩余劳动力转移培训动力机制是指推动、引导和维持农民和相关培训机构从事和参与教育培训活动的一种内在动力和外在压力的有机结合。［5］这种动力机制一旦形成，它不仅使人们对所培训的内容有一定的指向性，而且所形成的强大动力能够使培训主体在培训过程中保持良好的注意状态和兴趣水平，因而在遇到困难时能够产生克服困难的意志力。为此，一是构建农村剩余劳动力转移培训的导向机制。心理学有关激励理论认为，目标是引起行为的最直接的推动力，合适的目标能够诱发人们想达到该目的的成就需要，对人具有强烈的导向作用。为此，要利用广播、电视、网络等各种大众媒体，加强对农村剩余劳动力转移培训重要性的宣传，使全社会充分认识农村剩余劳动力转移培训工作的重要性，形成良好的教育培训舆论环境。二是构建农村剩余劳动力转移培训的激励机制。这种激励制度的构建涉及到方方面面，不仅要针对接受教育培训的农民和有关培训机构，也包括政府、企业和市场;不仅在导向阶段激励，在教育培训过程甚至培训结束也要有一些激励强化措施。大量调查表明，当前的农民教育培训不仅存在农民参与培训意愿不高的问题，教育培训机构也缺乏相应的激励机制，这在一定程度上影响了农民和相关机构参与培训的主动性，也挫伤了他们的积极性和创造性。因此，应采取多种措施，不断激发他们对教育培训的内在需求，从而把培训工作推向制度化、规范化的发展轨道。三是构建农村剩余劳动力转移培训的倒逼机制。所谓倒逼机制，笔者在这里更多是指一种约束机制。也就是政府通过制定一系列法律法规和规章制度，采用一定的手段和途径，营造良好的竞争氛围，“倒逼”农民和有关培训机构顺应环境变化，改变行动策略，引导农民主动通过教育培训提高自身素质来积极参与竞争。

(三)转变政府职能，确立政府在农村剩余劳动力转移培训中的主导地位

推进农村劳动力转移培训涉及到整体的制度设计和系列政策支持，政府必须更新观念，转变职能。要从有利于农村剩余劳动力转移的角度出发，加强地方立法，强化政府的服务职能，协调劳动部门和教育部门以及其他相关部门的关系，理顺劳动力输出地和输入地的关系，并在土地政策、户籍政策、子女上学政策、就业政策、社会保障政策等系列政策方面做出改革和调整，以保证农民在制度转型过程中能够降低心理成本，主动提高接受培训的积极性。借鉴国外和国内农村剩余劳动力转移培训的经验，有必要充分发挥政府在农村剩余劳动力转移培训中的主导地位。主要包括:一是强化政府投资办学、举办农村剩余劳动力转移培训的主体地位。政府必须承担农村剩余劳动力转移培训的主要责任，各级财政应该进一步提高教育培训支出的比重。二是建立农村剩余劳动力输出地和输入地的协调沟通机制，强化并制定政策保证输入地在农村剩余劳动力转移培训的责任。三是构建各相关利益主体有效参与农村剩余劳动力转移培训的机制和体系。为了各有其位、各司其职，政府必须建章立制，明确各相关利益主体的角色定位，并制定具体的考核办法，形成有效的机制和体系，促进农村剩余劳动力转移培训的科学、高效。

［1］河南省人口民族概况［EB/OL］.http://www.henan.gov.cn/hngk/system/2006/09/06/010004663.shtml

［2］刘海涛.2008年河南农民工挣回1611亿劳动力转移2155万人［N］.河南日报，2009－02－25.

［3］固始县大力发展劳务经济得到温总理肯定和关注［EB/OL］http://www.xinyang.gov.cn/html/40288118176127d60117616ef9580059/11318.html

［4］王璞.河南省农村劳动力转移培训的实践与思考［J］.河南农业，2008，(12).

［5］宋孝忠.新型农村教育培训动力机制的构建［J］.中国职业技术教育，2010，(6).

G71

A

1008—4444(2010)02—0007—10

2010－03－11

2009年度河南省政府决策研究招标课题《河南省农村剩余劳动力转移培训研究》的阶段性成果(项目批准号:B526)

宋孝忠(1970—)，男，河南固始人，华北水利水电学院副教授;刘明(1970—)，男，河南博爱人，华北水利水电学院学报编辑部讲师，博士;刘艳珍(1978—)，女，河南内乡人，华北水利水电学院法学院讲师。