中国共产党制度资源开发的路径选择

○蒯正明

中国共产党制度资源开发的路径选择

○蒯正明

当制度成为资源被当成制度资源来研究时，一方面表明它具有资源的一般属性，即稀缺性和可配置性。其稀缺性表明制度资源存在供给与需求不平衡的问题；其可配置性表明人们可以根据社会的发展实际，对制度资源进行配置，以发挥其效用的最大化。另一方面制度资源也有其自身的属性。即制度资源的稀缺性不像其他社会资源是由于社会生产的能力的不足或其不可再生所引起的，如森林资源，它的稀缺性是由于它的供给不能满足人类对其的需求，虽然其有可再生性，但其再生能力不能满足人类社会不断增长的需求的需要。“制度资源的稀缺性则与制度的供给的约束条件有关，与制度的需求刚性有关，与制度安排的利益制约有关，与制度创新的政治、经济、文化、技术环境有关。相对于人类对制度的需求而言，制度供给总是相对不足的，其供求只能通过非市场中介来平衡。”即提供制度服务的公共部门是由特定的政治企业来垄断供给的，从而形成制度供给上垄断性，其垄断的程度如何，直接影响制度失灵和制度短缺问题出现的频率。由此可见，对制度资源进行有效的开发和利用是执政党巩固其执政地位和维系其执政合法性所共同面临的问题，中国共产党也概莫能外。

从执政党执政特点这个大的视角来看，执政党的活动空间绝不仅仅局限于执政党内部，执政党要维持自己的执政地位必然要实现对国家的有效掌控，并通过国家将自己的主张转变为国家法律，同时要实现对社会的有效整合，以拓展自身的社会基础。执政党的这一特点决定党的制度资源也不能局限于党内制度，还应包括国家法律法规、党的执政制度和社会工作制度等。

十一届三中全会以后，党的制度资源开发经历了一个逐步恢复、巩固和完善的过程，从而使党的制度资源得以不断拓展。但我们在看到成绩的时候，也必须看到当前党的制度资源建设还面临着制度不完善、制度更新不完全、制度系统不协调以及制度流失和扭曲等问题，从而制约了新时期党制度资源开发的成效。

随着中国公民社会的发展和法治化国家的不断推进，对党的制度资源开发的要求也越发迫切。它要求党在推进国家和社会发展的同时，通过制度资源的开发来不断回应国家和社会的要求，以形成党、国家和社会之间良性互动。

一、增加制度资源储量是党制度资源有效开发的前提

第一，改制度的“粗放型”为“精细型”，以增强制度的可操作性。我们知道制度一旦通过合法程序制定出来，对该集体中的所有人就具有普遍约束力。但是，如果所制定的制度只是粗线条的，特别是对最能体现制度精神的关键性操作程序没有予以明确规定，就为制度执行者（主要是其中的领导人）的个人意志留下了较大空间，使执行者的权力无法得到约束和监督，或是约束与监督无制度可依，从而不可避免地造成制度执行的不到位或完全扭曲。这就要求我们要注重具体制度的建设，并在“细化”上下功夫，增强制度的可操作性。制度越具体、越完备，在实际工作中的可操作性也就越强，就越容易把握。为此，要将某些原则性的规章制度“分化”、“细化”成便于操作的实施细则，并对实施过程中的各个环节做出具体、明确的规定和要求。例如，制定党的选举例度，要对选举的时间、程序、选举人、候选人、选票、投票、弃权、有效、无效等作出具体、明确的规定，有的还需要有量化标准，如差额选举的差额比例，选举有效的选票比例等。这样，就能使选举活动遵循选举制度有条不紊地准确地进行。第二，要有程序性制度与之配套。制度精神落实到操作层面，在很大程度上是体现在具体的程序上，特别是体现在一些关键性的操作程序上。因此，在制度设计时需要对这些关键性的操作程序做出明确和详细的规定，否则就有可能在具体执行的过程中，被一些有特殊想法的执行者所操纵。

二、适时进行制度资源更新是党有效开发制度资源的基础

中国共产党是以“革命党”的姿态走上中国历史舞台的，1949年新中国成立以后，中国共产党实现了由“革命党”向“执政党”地位的转变，中国共产党所面对的外部环境也发生了根本性的变化，这就要求中国共产党合法性的构建应实现由以革命时期的功勋为基础向建设时期以人民认同为基础的转变，同样它也要求党制度资源的开发要中止革命逻辑的路径依赖，即要求中国共产党由革命时期强调集中转向建设时期发展民主。在党内生活中，更加注重发挥党内民主，在执政方式上更加注重民主执政。

第一，健全党内民主制度。中国共产党要有效地实现社会主义民主，首先要实现党内民主。当前健全党内民主制度要做到三个方面：一是完善党的代表大会制度，在试点的基础上实行党代会常任制。“党的代表大会制度是实现党员当家作主、真正尊重党员主体地位的制度安排。”“要解决党代会功能发挥不到位和缺位的问题，不能仅仅从功能本身去寻找解决问题的办法，而必须去考察党代会的结构。”于是，党代会常任制模式就成了首选。“党代会常任制就是关于党代会本身如何‘常任’的一系列制度和程序，它是在一届党代会任期内，以常任的党代表为组织细胞，以每年召开一次代表大会为组织形式，以设立党代会的常设机构为组织载体，将制度化的‘常态’运作机制贯穿于一届党代会始终，保证党代会始终成为党的最高领导机关、权力机关、决策机关、监督机关的制度模式和运作模式。”“实行党代会常任制客观上为实现党员真正意义上的当家作主奠定了基础，因为它能够使党员当家作主的各项要求通过常任的党代表及时反映到党代会年会上和其常设机构中去，这就保证了党代会制定的各项决策都必然是反映党员当家作主要求的决策，这些决策贯彻落实的过程也就是实现党员当家作主的过程，而党员当家作主的实现也就同时意味着党员主体地位的完全实现。”二是完善党的集体领导制度。切实履行自己的职责，集体领导和个人分工负责二者不可偏废，没有集体领导，就会产生“家长制”、“一言堂”，最终导致个人凌驾于组织之上。而没有个人分工负责，集体的决定就得不到有效落实，就会出现无人负责或责任不清、相互推诿、工作效率不高的官僚主义，集体领导也就变成一纸空文。因此，党的委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行好自己的职责。要明确规定党委成员中每个人所承担的具体责任。做到事事有人管，人人有专责。三是完善党内选举制度。（1）针对当前选举制贯彻得不彻底、不坚决，一些干部本应该经过选举产生却由上级直接任命的现象，要在应该选举和能够选举的情况下，必须坚决地进行严格而完备的选举，不准用任命制代替选举制；（2）改革和完善候选人提名制度，实行自上而下（有关党组织）提名和自下而上（一定范围的党员、党员代表或选举人）提名相结合的制度；（3）从基层开始，逐步健全差额选举。首先，通过扩大选举的差额幅度，杜绝差额选举的形式化；其次，通过完善党内选举程序，适度增加党内的竞争性，可考虑实行候选人与代表见面的交流制度；四要设立专门的选举监督委员会，可邀请党外人士参与监督，由纪委负责，从而将选举组织委员会和选举监督委员会分开，前者由党委负责，后者由纪委负责。

第二，在执政方式上，坚持民主执政、依法执政。科学执政要求党不应该把不同性质的权力在党政之间简单分割，而是科学界定执政党与国家公共权力的不同职能，同时它要求党的执政行为合乎人类社会发展规律、社会主义建设规律和共产党执政规律。民主执政要求党的各级领导人必须通过民主的、法定的程序进入国家政权内部直接执掌国家政权，党员人大代表在各级国家权力机关中必须始终居于多数地位并与党保持一致。另一方面，执政党又是民众控制政府之手的延伸，进入政权机关的党员领导干部和党员人大代表又要接受各种授权主体特别是政权外党组织的有效监督。依法执政要求党的执政做到以下三个方面：一是党通过法律执政，即要善于把人民群众的利益和意志整合为执政党的意志和主张，并进一步通过立法程序转化为国家意志，即上升为法律；二是在法律范围内执政，即党要依照法律授权，在法定权限内开展执政活动；三是遵循法律程序执政，党对国家机关的领导一定要遵循科学的、民主的、法定的程序，用法律形式规定党对国家机关的领导程序，使党对国家机关的领导程序法律化、制度化。四是不违背宪法和法律执政。这是执政与法治关系的底线。

三、增加制度系统的协调性是党有效开发制度资源的条件

只有同一母系统内的各个系统遵循同样的逻辑运行时，整个系统才是良性互动的。这就是逻辑一致原则。在制度资源这一大系统和各子系统之间，以及各子系统之间，都存在着内在的逻辑联系。如果一个系统按照一种逻辑运作，而另一个相关系统按照另一种逻辑运作，两者之间必然发生矛盾、冲突。因此，党制度资源的开发要有整体观念和整体设计，并实行整体推进的原则，而不能孤立进行。否则制度与制度之间必然产生矛盾或冲突，从而难以发挥出制度应有的功效。

第一，就党内制度来说，党的制度要相互配套，形成网络。在纵向上，从中央到地方，直至基层党组织和每个党员之间的相互关系及其行为规范，要形成一定的层次体系；在横向上，每个党的领导机关、组织工作、党内生活和监督等方面的制度，要形成一定的功能体系，并实现各组成部分相互联系，功能协调的局面。

第二，从党内制度建设与国家制度的协调来说，党的制度建设要以宪法和国家法律为准绳，实现党的制度建设与依法治国的有效衔接。国家政治生活要走向法治，离不开执政党内部政治生活的规范化、制度化；而党的生活要规范化、制度化也离不开国家法律的制约。党章规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。在一个法制健全的国家里，国家法律完全可以对党内法规和制度进行有效的调节并保护其正常运转。另一方面要实现党内制度与党的社会工作制度的有机对接，当然这种对接本身可以建立在已有党内制度和国家法律制度的基础上，但中国共产党作为中国的执政党和领导党，为了进一步密切党群关系，有效拓展自身的社会基础，需要其根据社会发展的实际情况和自身执政方位的变化，在国家法律和党内制度的基础上创设一系列有利于社会发展和自身建设的社会工作制度。

总之，中国共产党作为中国唯一的执政党和领导党，党既是国家的领导力量又是社会整合的主导力量，这就要求中国共产党在进行制度资源开发时要有通盘考虑，以防止各种制度的矛盾、冲突，当然党的制度资源开发要有一个过程，不可能一下子就很健全和完善，只能在总体规划和总的要求下逐步实现，但即使这样，党制度资源的开发不能出现简单、随意、顾此失彼、朝令夕改和短期行为，而要充分考虑制度资源的后续措施和配套措施，针对新形势下出现的新情况、新问题和事物发展的客观规律，不断完善规章制度，使其形成严密的有机体系，唯有如此，才能避免制度冲突和资源损耗，也才能提高制度资源开发的成效。

四、把制度资源开发同其他资源要素开发相结合是党有效开发制度资源的保障

党的意识形态资源、组织资源、经济资源、社会资源的开发和制度开发是相互联系、相互渗透、相互制约、相互促进的，形成了一个统一的、完整的有机体。制度资源开发是其他资源要素开发的依托和保证，同样，党的制度建设也离不开其他资源要素的开发，否则党的制度也成了一个空架子，失去了方向和精神指导，也变得没有任何实际意义。

第一，就党制度资源的开发与党的意识形态资源开发而言。党制度资源的开发如果不辅以有效的思想和观念建设，并与思想观念建设相辅相成，那么党的制度资源开发一方面难以达到应有的效果，甚至可能因为思想观念的问题而失去实际效能；第二，就党制度资源的开发与党的组织资源开发而言。党的制度资源开发如果没有党组织这一载体，那么党的制度也就失去了运作的主体，党的制度失效现象就不可避免；第三，就党制度资源的开发与党的经济资源建设而言。发展市场经济必然要求政经分离、政企分开、政社分开，把属于市场的功能还给市场，同时构建社会主义市场经济体制需要完善国家的法律体系，需要加快国家法治化进程，而执政党要促进市场经济发展，丰富自身的经济资源就必然要使自身的执政行为与之相适应，这就要求中国共产党自觉加强制度资源的开发，为经济发展提供良好的制度保障。第四，就党制度资源的开发与党的社会资源开发而言。公民社会的发展塑造了具有自主意识、平等意识、竞争意识、开放意识和公民意识的个人与团体，它可以为党制度资源的开发提供良好的土壤环境。没有来自公民社会的价值观念和公共伦理，政治国家就不可能建立起一个代表民众意志和符合民众利益的法治体系，党的制度建设也必然举步维艰，制度资源开发就不可能取得真正的成效。因此，党制度资源的开发必须与党意识形态资源开发、组织资源开发、经济资源开发、社会资源开发和制度开发相结合，从而保证党制度资源开发的效应得以提高。

五、保证制度的贯彻落实是党有效开发制度资源的关键

对党的制度资源开发来说，制度的健全和完善是基础，而保证制度的贯彻与落实是关键。进一步说，有制度可执行只是制度资源开发的第一步，它并不意味着“万事大吉”，因为制度资源开发的关键乃在于有制度必须执行、违反制度必须追究。如果有了制度而不去实施，使制度仅仅停留在纸面上，那么制度充其量不过是一套标语、一种摆设。为此要做到以下几个方面：一是增强制度意识。因为人的行为总是在一定感觉和思维的支配下进行的，因此意识对一个人的行为具有极为重要的作用。党员的行为也同样在其意识的支配下进行的。为此，要在全党培养一种通过正常的制度和程序、而不是通过其他途径来解决问题的习惯，就必须首先增强党员特别是党的领导干部的制度意识。二是要坚持在制度面前人人平等的原则。在中国共产党内，不论是老党员还是新党员，不论是高级干部还是普通党员，在党的制度和纪律面前都是平等的。中国共产党不存在可以不遵守党的制度和纪律的特殊党员，也不存在只有一部分党员需要遵守而另一部分党员可以不遵守的制度和纪律。同时中国共产党作为中国“两个先锋队”的先进组织，党员应该带头遵守国家的法律。三是对制度的贯彻和落实情况进行监督检查。制度监督是贯彻执行制度的重要保证，也是党的制度资源有效开发的保障。制度在贯彻实施中的监督要有领导、有组织、有目的地进行，要坚持公平、公正的原则，特别要注重实效。在一般情况下，上级主管单位派出的专人、工作组或检查组都是要公开的，发现问题也要公平合理地进行分析和处理。监督要脚踏实地、深人细致地进行，注重实效，切忌讲排场，走形式。

（作者单位：同济大学马克思主义学院）

（责任编辑 李海生）