关于“公共利益”的四个问题

○陈 建

关于“公共利益”的四个问题

○陈 建

关于“公共利益”的研究可以分为规范性研究和操作性研究两种研究取向，操作性研究带有更强的问题导向和实证取向。从操作性研究的角度而言，“公共利益”本质上只是诸多利益形态中的一种，和私人利益相比并不具有天然和绝对的优先性。建构“公共利益”和私人利益之间的和谐均衡关系，要着力解决以下四个问题：一、谁来界定“公共利益”？二、界定“公共利益”的标准是什么？三，如果“公共利益”和私人利益出现冲突，如何对相关权益受损方进行补偿？四、如果以“公共利益”的名义谋取私益，如何进行责任追究？

问题一：谁来界定“公共利益”？

2007年，在重庆钉子户事件中，吴萍一家不拆迁的理由之一是说拆迁不涉及“公共利益”，中国政法大学终身教授江平在接受《东方早报》采访时说：“他们说不是公共利益就不是公共利益了？”江平教授的言论提出了“公共利益”界定的一个重要问题，那就是谁在“公共利益”的界定上拥有话语权？在传统政治理论和当前实践过程中，政府往往成为“公共利益”的单方界定者，因为政府是公众的委托人，其宗旨就是为了维护“公共利益”。对于“政府是公共利益的维护者和实现者”的观点，公共选择理论指出，政府部门及其官员同样是理性经济人，存在着自身的利益诉求，这种利益诉求在缺乏必要监督和遏制的情况下会成为“公共利益”和私人权益的侵害者，因此，如果带着美好的政治夙愿，将界定“公共利益”的任务完全交由政府显然是不恰当的。

在谁有权界定公共利益的问题上，现代治理理论给了我们更多的启示，“所谓‘治理’理论，就是对合作网络的管理，它指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门和公民个人）等众多公共管理主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”在“公共利益”的界定问题上，公众尤其是利益相关方必须参与进来，必须切实给予公众以“知情权”、“参与权”和“话语权”，尤其是当“公共利益”的实现要对私人财产进行征收征用时，必须保障这种公众的权利。

在立法中必须规定如果因为“公共利益”的需要对私人财产进行征收征用前必须进行听证，听证会应由政府、利益受损方代表、独立的相关专家代表、新闻媒体等多方主体参加。在听证过程中，谁负有举证责任十分重要，合理的逻辑应是政府主张对私人财产进行征收征用是为了“公共利益”的需要，其应承担举证责任，也就是说，如果政府没有足够的理由说明是为了“公共利益”，则不能界定为“公共利益”，个人无须为此进行举证。最后，若利益受损方对听证结果不服，有权向决定征收征用政府的同级法院提起行政诉讼，司法机关根据相关法律规定，做出客观公正的裁决。

问题二：界定“公共利益”的标准是什么？

界定“公共利益”的标准问题，实际上是如何从法律文本上对“公共利益”进行界定的问题。目前，从世界范围来看，关于“公共利益”界定的立法体例主要有三类：第一类是概括式。即在涉及征收、征用的有关法律中仅原则性规定具有“公共利益”目的方可征收、征用土地或公民的私有财产，但对哪些属于公共利益未作明确界定，这类国家包括美国、法国、英国、加拿大、澳大利亚、荷兰、菲律宾等。第二类是列举式。即在法律中详尽列举哪些事项属于“公共利益”范畴可行使征收、征用权，这类国家和地区主要有日本、韩国、印度、德国、波兰、墨西哥、巴西、我国台湾和香港等。该种方式又以列举是否“穷尽”细分为两类：一则为穷尽列举式。典型代表为日本，在其土地征用法等有关法律中“穷尽”地列举出所有可以征收土地的“公益事业”，共计35种。二则为列举概括并用式，主要做法是在列举的基础上有兜底条款。典型代表为我国台湾省，其在土地征用等有关法律中列举出若干种可以征收土地的事项，但没有“穷尽”，还规定了兜底条款。第三类是法律对“公共利益”没有作明确界定，亦缺乏相应的制度和措施来界定“公共利益”，这类国家主要有俄罗斯、乌兹别克斯坦，吉尔吉斯坦等。在这种情况下，是否属于“公共利益”几乎全由政府决定，政府决定权十分宽泛，毋庸讳言，从目前我国关于“公共利益”的规定看，大体上亦属于该种情况。

我国可以在吸收国外在“公共利益”界定方面经验的基础上，采取多种方式和途径，尽可能地明确“公共利益”的范围，这种努力虽然不可能完全解决“公共利益”界定问题，但可以使我们离“公共利益”的本来面目越来越近。在法律文本上界定公共利益，可以吸收融合概括式和列举式界定模式的所有优点，建构“公共利益”界定的综合模式——“概括+列举+排除+兜底条款”模式，具体而言，“公共利益”界定的综合模式包括以下内容：首先，对“公共利益”的内涵和外延进行原则性的界定。给“公共利益”下一个简要的定义。如规定“公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益”。其次，尽可能全面地列举出属于“公共利益”范畴的事项。如规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，政府可以征收、征用单位和个人的不动产或动产，但应以以下目的为限：(一)国防、军事设施建设；(二)公共安全;(三)抢险救灾及社会福利；(四)发展科技、教育、文化、艺术、体育事业；(五)公共卫生；(六)能源、交通、水利等基础设施建设;(七)城市基础设施建设；(八)环境保护；(九)文物古迹及风景名胜区的保护……”。再次，设立排除条款，明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围。如规定“企业从事商业性开发，政府兴建高尔夫球场……不属于公共利益范畴”。最后，设立一项兜底性条款，从而保证现有立法中没有列举或难以列举的其他应当属于“公共利益”范畴的事项能够得以实施。如规定“其他由政府兴办以公共福利为目的之事业属于公共利益。”兜底性条款的设置，显示了法律的灵活性，但同时也可能使得政府在“公共利益”的界定中拥有过多不当的“自由裁量权”，也就是说兜底性条款的设置是带有风险性的，但基于我国的实际情况，设置兜底性条款较为可取，对于因此存在的潜在风险，可以通过严格的程序规定和相应的责任追究机制加以遏制。

问题三：如果“公共利益”和私人利益出现冲突，如何对相关权益受损方进行补偿？

在“公共利益”和私人利益出现冲突时，政府征收征用决定的顺利实施在很大程度上取决于补偿标准。对私人利益的补偿必须是“公正”的，也就是说补偿数额必须是被征收或征用财产的“公平市场价值”。当然，“公平市场价值”究竟是什么——是征收前的市价还是征收后的预期市价，是征收者的收益还是被征收者的成本，如何在市场经济不发达的地区确定市场价值等等，这本身是一个需要进行深入讨论的课题，但总体上而言，对私人利益的补偿要坚持“帕累托改进原则”，这一原则是指在不减少一方的福利时，通过改变现有的资源配置而提高另一方的福利，换言之，不能将“公共利益”的实现建立在一小部分人权益的极大损失为代价的基础上，在补偿标准的具体确定方面，要从制度和程序两个方面入手。

在补偿标准的制度设置方面，国内外都有一些成功的经验可以借鉴。比如在美国，“公平的市场价值”是相对客观存在的，公民和政府对被征收财产的估值差不多，这是因为公民每年交房产税时（一般为房产价格的1%），可以收到政府的一封信，告诉他的房屋值多少钱。这样，一旦被拆迁，补偿方面纠纷就会比较少。在国内，在全国各地也取得了一些较成功的经验，例如上海市采取集体土地使用权合作的方式进行基础设施建设；江苏省南京市在确定城镇规划区内征地安置保养费测算标准时，按照建设项目类型区分征地类型，确定了不同的补偿标准；浙江省温州市、台州市等地都在一定范围内确定综合年产值，作为征地补偿安置费用测算的标准；浙江省嘉兴市采用社会统筹保险和商业保险，比较成功地解决了被征地农民的社会保障问题等等。总而言之，对于补偿标准的确定，各地可以根据自身情况制定有差异的补偿方案，但应该遵循一定的补偿原则：在城市房屋拆迁方面，为了公平确定拆迁补偿的货币金额，首先应该采用市场定价方法。在同等地段购买具有相同功能（居住用房或商业用房）、面积和品质的房地产所支付的合理价格就是拆迁补偿金额，而在农村土地征收方面，则必须考虑土地的长久收益以及农民的现实生活质量以及将来的社会保障问题。

相对于补偿标准的内容界定而言，如何确定补偿标准的相关程序设置则更为重要。对于补偿标准的确定程序，可以包括以下几个步骤：第一步，自由协商。由主张拆迁的政府机关和相关权益受损方进行平等协商，如果协商成功，在履行法定的手续后，就可以启动征收征用流程。第二步，独立的价格评估。倘若双方无法确定都认同的补偿标准，可引入价格评估程序，由独立的价格评估机构进行价格评估，价格评估机构必须具有法定资质，并由做出征收征用决定的政府和被征收征用人共同指定。第三步，法院居中裁决。如果双方仍不能形成一致意见，可由任何一方向法院提出诉讼请求，法院客观公正地进行裁决。第四步，向人民代表大会提出审查请求。人民代表大会是我国的最高权力机关，是“公共利益”的最终维护者，当“公共利益”的实现出现困难或者公民认为其合法的私有财产遇到不法侵害时，人民代表大会理应发挥其应有效力。国内在谈到“公共利益”界定问题时，有些学者主张“公共利益”由权力机关以“一事一议”方式界定，比如张千帆先生认为；“民主制度和‘公共利益’的选择有着本质上的一致性，都是体现多数利益，因而用民主(代议)的方式界定‘公共利益’才可能具有最充分的正当性。”笔者并不赞同“公共利益”由权力机关以“一事一议”方式界定的观点，因为在目前体制下权力机关很难“一事一议”地审查行政机关提出的庞杂征收征用事项，即便如此，这种观点所体现出的精神是正确的，即“公共利益”的争议可以通过民主方式去解决，在我国，也就是要发挥权力机关——人民代表大会的应有作用。

问题四：如果以“公共利益”的名义谋取私益，如何进行责任追究？

在现实生活中，一些地方政府出于自身利益的考虑，借“公共利益”之名，行个别人取不当利益之实，比如，在城市房屋拆迁中，存在商业拆迁假借“公共利益”之名，使开发商和地方政府大获其利，被拆迁人利益严重受损的现象。这种情况的出现，某种程度上是因为有关“公共利益”的责任机制和惩戒机制没有建立所导致。因此，必须着手建立防范“公共利益”被盗用以及在“公共利益”实现过程中没有遵循相关制度及程序的责任机制和相应惩戒机制，从而保证任何组织和个人如果违反了有关“公共利益”的法律制度，必须承担相应的责任，具体来讲，可以从以下几个方面着手建立这种责任制度：

1.打造“公共利益”实现过程中的“金鱼缸效应”，也就是说有关“公共利益”的所有活动必须透明公开，以便接受民众、新闻媒体、相关政府部门的监督。发达国家土地征用的整个过程都是公开的，法律规定从预征土地、批准、补偿到进入使用土地，都必须告知被征者，比如加拿大《安大略征地法》规定必须在被征土地所在地的日报上，连续4周、每周1次公告有关征地情况。

2.加强相关制度建设，在法律上明确在“公共利益”实现过程有关主体所应扮演的角色和履行的职能，以及由于没有履行自身职能或者实施违法行为时所应承担的法律、行政乃至政治责任。如为预防评估机构的道德风险，规定“评估结果严重有误的评估机构应对政府或被征收人承担损害补偿责任，除非其能够证明自己没有过错”。

3.将“公共利益”的责任追究机制和行政问责制度建设结合起来。我国采用的行政领导制度是“行政首长负责制”，“行政首长负责制”是指由各级政府及其所属部门的首长对本政府或本部门的工作负全面责任的制度，这是一种适合于中国行政管理的政府工作责任制。地方政府及其所属部门的负责人在“公共利益”实现过程中扮演重要角色，根据权责一致原则，如果在追求“公共利益”过程中出现违法违规情况，理应追究其相应责任。

4.将“公共利益”的责任追究机制和民主政治建设结合起来，着手建立违宪审查制度，保障“公共利益”设定的合宪性。违宪审查制度，是指特定的国家机关通过法定程序，以特定方式对某项立法或某种行为是否符合宪法进行具有法律效力的审查和处理的活动与制度，违宪审查是维护宪法权威与尊严、保障宪法实施的一项重要制度，是现代民主政治的重要组成部分。在我国现行宪政体制下，在全国人大下设立一个常设机构——宪法委员会，由其监督宪法的实施，行使违宪审查权，裁判宪法争议，不失为一种妥当的制度选择。通过设立专门的违宪审查机关，明确审查的范围、原则、方式与程序等，保障相关政府部门在追求“公共利益”过程中的行为具有合宪性，防止公权力对宪法所保护的私有财产权的侵犯。

总之，“公共利益”的一致认同及其实现绝非易事，在实现“公共利益”的过程中，政府的责任毋庸置疑，这源于政府的宗旨所在，政府和私营部门的本质区别就在于：政府有义务增进社会的“公共利益”，同时最大限度地保护私人的合法权益。进一步而言，“公共利益”的实现不是某个政府部门所能达成的，而需要立法机关、行政机关、司法机关的共同努力，立法机关做出清晰的有关“公共利益”内容的法律界定及其程序设置，行政机关严格按照有关“公共利益”的法律制度推行依法行政，司法机关对于涉及“公共利益”的争议和冲突做出客观公正的司法裁决，都是“公共利益”得以实现不可或缺的条件。

当然，除了政府部门的努力之外，还需要社会力量的广泛参与和支持，这其中包括广大公民及其专家学者的广泛参与，新闻媒体的舆论监督，具有公信力的非营利组织（评估机构）的客观评估等等。总而言之，只有通过多元主体的共同努力，建构起有关“公共利益”的“善治框架”，才能最终建构“公共利益”和私人利益之间的和谐均衡关系。

（作者单位：徐州师范大学管理学院）

（责任编辑 李海生）