农民合作经济组织发展问题探析

○陈静然陈潮昇

（1、四川农业大学 四川 雅安 625014 2、中共成都市委党校 四川 成都 610110）

目前，我国农村经济社会发展总体上进入加速破除城乡“二元结构”、推进城乡统筹发展的新阶段，农业产业化、农村城镇化、县域工业化、农民转型化趋势明显，客观上需要在稳定家庭联产承包责任制基础上大力发展农民合作经济组织，为进一步提高农业生产力、促进农民增收以及转移农村剩余劳动力等方面创造出新的制度供给。

一、农民合作经济组织发展的历程及现状

农民合作经济组织是指在家庭承包经营基础上，由农业从业者在坚持不触动农民生产资料私人财产权和坚持自愿、公平、民主、互利等原则的基础上，由农民及利益相关各方将土地、资金、劳动、技术和管理等生产要素，以一定形式组合形成的从事农业生产、经营或服务的经济组织。它建立在农民自愿基础之上，对组织的管理以经济和法律手段为主，贯彻“入社自愿、退社自由”原则，实行民主管理。

我国农民合作经济组织改革发展的初始路径，是在政府主导下通过建立地区性合作经济组织，以取代传统人民公社体制。这一改革过程表现为：1983年中央1号文件提出在农村发展合作经济的设想；1984年中央1号文件提出改革传统人民公社体制，要“设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”；1987年中央1号文件阐明了乡村合作组织的基本职能是生产服务、管理协调、资产积累和资源开发；1991年11月《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》提出，把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来；1993年，这项农村基本经济制度被写进宪法。

我国农村曾长期实行政社合一的人民公社制度，在这一制度下的农业合作化过程实质上被异化为非自愿原则的集体化过程，合作社自主权被弱化，在集体“统”的层面“吃大锅饭”现象严重，农民承受了公共决策的种种后果。家庭联产承包、统分结合双层经营体制的建立，使农民获得了生产经营自主权，成为独立的财产主体和市场主体，极大地解放了农村生产力。然而，新体制在改变农村落后面貌的同时，农业极小规模经营方式被固化，绝大部分地区性合作经济组织也未能担负起“统”的职责，反倒出现了“分”得过散的状态，使农村生产力与生产关系一直处于低层次相互适应的水平，导致农村经济增长总体上出现了前10年生产力水平快速上升、中间10年平稳上升、近些年徘徊的局面。

我国农民合作经济组织改革发展的另一条路径，是在20世纪80年代中期，伴随农村产业结构调整，由农民自发组建、在政府引导下发展新型农民合作经济组织，此后在全国迅速发展。2007年7月1日《农民专业合作社法》颁布，标志着我国农民合作经济组织步入了依法规范发展的轨道。新型农民合作经济组织不触动家庭经营体制，不影响农户生产经营自主权和家庭财产所有权，以农村生产要素为纽带，克服了地区性合作经济组织“统”的不足，又在“分”这一层次进一步激发出活力，提高了农民组织化程度，实现了小生产与大市场的对接，较好地解决了村级组织“统不了”、一家一户“办不了”、政府部门“包不了”的问题，成为今后我国农村微观经济组织制度建设的方向。

目前，我国新型农民合作经济组织主要有四种类型：一是专业合作社。它是由同类农产品生产经营者或同类农业生产经营服务提供者和利用者，采取自愿联合、进行民主管理的互助性经济组织。二是经营性专业协会。专业协会有“服务性”和“经营性”之分，服务性专业协会将逐步被规范为社团组织，经营性专业协会是具有过渡性质的专业合作社。三是社区合作社。主要指农村股份合作社，包括土地股份合作社、资本型股份合作社、村级集体经济组织改制的股份合作社。四是经济联合体或生产组合。它是由两个或两个以上家庭（合伙人）共同出资、共同经营、共负盈亏的临时性组织。

新型农民合作经济组织运作模式主要有三种类型：一是能人领办型。指包括村干部、技术能手、种养大户、运销大户、农民经纪人等牵头，组织农民自发成立，形成统一的生产、加工、销售联合体，主要为农户提供产前、产中、产后服务。二是龙头企业带动型，即“公司＋协会＋农户”。它依托农产品加工营销企业而兴办协会，以契约关系和利益为纽带，向农户提供良种、种苗、农资、技术、信息、销售等服务，农户按价格同盟向企业提供特定农产品，形成产、供、销一体化的经济联合体或利益同盟。三是政府部门带动型，即“政府部门＋协会＋农户”。指政府有关部门结合自身职能牵头兴办协会，由政府相关部门提供资金、技术、信息、销售等服务，一般是无偿服务，会员在协会指导下进行生产经营。

二、农民合作经济组织发展面临的制度性障碍分析

据农业部农村合作经济管理总站的统计显示，到2007年，我国各类农民专业合作经济组织总数超过15万个，成员规模2363万户，占全国农户总量的13.8%；带动非成员农户5512万户，占农户总数的21.9%，两类农户合计占农户总数的35.7%。我国农民合作经济组织虽然呈现出良好的发展态势，但总体上还处于起步阶段，自身发展也存在一些较为突出的困难和问题。

1、法规和政策供给不足

我国农民合作经济组织的法人地位缺乏法律支持，外部发展环境不够理想。《农民专业合作社法》明确了依法成立的农民专业合作社具有法人地位，但并未明确农民专业合作社是企业法人、社团法人还是合作法人。绝大多数工商行政管理部门对合作组织不予登记，只能在民政部门按社团登记，使其不能以独立的经济实体开展各项经营活动，农民在销售产品、签订合同、解决贷款等方面存在许多困难。政府对合作组织的财政金融支持力度不足，各级政府专款扶持资金量不大且分头管理，难以形成合力。正规融资渠道没有及时建立或放开，一度比较活跃的非正规渠道融资活动被遏制，不利于农民合作经济组织的发展。

2、产权运行机制不完善

发达国家农民合作经济组织的产权特征表现在自愿、成员资格开放、社员向合作社提供等额资本金、实行民主控制。我国农民合作经济组织很大程度上依托政府职能部门、传统社区集体经济组织、供销社、企业等组建，它们成为合作组织的实际控制者，使合作组织的民办性质被扭曲，社员的原始股本权益受到实际侵犯。公共积累本该归合作组织成员集体所有，但实际上成员感受不到充分的所有者权益，“公共所有”处于混沌状态。多数农民合作经济组织在创立初期没有将产权明确到个人，这种模糊原始产权在组织发展壮大后进一步强化，导致个人产权难以清晰界定。法律规定合作社公积金是否提取由合作社自己决定，成员退社时可带走相应账户内的公积金，使合作社资金基础处于非稳定状态。

3、利益联结机制不健全

发达国家农民合作经济组织的利益机制主要是为成员提供服务和盈余按交易额返还。我国许多合作组织没有利润分配，只把价格优惠当作利润返还，或是将利润返还、股金分红混为一谈，甚至将利润返还、股金分红视为只付利息。一些股份合作组织实现了农工商一体化、产加销一条龙，但企业主与农户的利益分配目标难以达成一致，农户的生产和交易往往受到“挤压”，农产品加工、流通中的增值部分，农户基本不能分享。一些经营者持大股的合作组织，经营者往往弱化按劳分配，强化按股分红。有些合作组织只顾眼前利益，忽略长远利益，不按规定提取法定公积金和公益金，存在明显的分光吃光现象。

4、内部治理机制不规范

健全的组织内部治理机制是发达国家农民合作经济组织发展的重要保证。受统一规范缺乏以及农民自身合作意识淡薄、文化程度偏低等因素的制约，我国多数农民合作经济组织没有规范的章程，宗旨模糊，责任不清，缺乏内部治理制度（诸如议事制度、监事制度、财务和分配制度等），在落实社员资格、选举组织机构、交纳股金和发放股权证等的实际操作中随意性较大。有的合作组织虽然有章程，但不按照章程办事，组织决策权往往控制在某个“能人”、“大户”或“老板”手中。许多专事监督职能的监事会成为摆设，有的则根本不予设置。一些合作组织的建立与发展，寻求政府或其他社会力量庇护，民主自治原则难以体现。

5、自我发展机制没有形成

发达国家农民合作组织规模庞大，具有很强的自我发展能力，美国参加合作组织的农户约占农场总数的90%。我国合作组织绝大多数规模小、经济实力不强、服务功能较弱，难以形成颇具规模的产业带。国际上农民合作组织有科技服务、供销运输、生产加工、金融合作、经营管理和咨询服务等多种类型，我国合作组织服务内容单一、服务水平较低，对能够获取超额利润的市场开拓、产品营销和农产品加工等诸多领域还少有涉足。我国合作组织获取资金的主要途径为会员自筹、外部股金和自我资本积累，资金短缺问题突出，农产品市场占有率低，赢利水平不高，抵御市场风险的能力较弱，合作组织自我发展机制难以形成。

三、加快农民合作经济组织发展的路径选择

1、加强管理和立法保护力度

在宏观层面，可由供销合作社、农业部和全国总工会等有关组织机构，组成全国统一的合作经济管理与协调部门，负责对合作经经济进行管理、协调和指导；同时，遵循自下而上原则和民办性质，在全国合作经济基层组织基础上成立全国合作社联盟。在微观层面，各级农业部门应成立专门机构负责农民合作经济组织的日常管理工作，其职能是：对各类合作组织的组建章程、制度进行审核，登记备案；协调各合作组织之间的利益关系，并就有关事项向政府沟通；提供示范章程、法律、咨询、培训、政策等服务；受理会员与专业合作组织的侵权起诉，监督专业合作组织章程和内部制度执行情况。在立法层面，除现有的《农民专业合作社法》外，制定和实施综合性的《合作社法》，明确规定合作制经济的性质、股权设置、分配机制、企业治理结构和管理体制等重大原则和规范；对不同类型的农民合作经济组织进行专门立法；对宪法、民法及相关配套法规作出相应修改，逐步建立起专业联合社、金融服务类、社区类农民合作经济组织的相关法律。同时，对现行农村经营体制、土地流转制度和农产品及农资产品流通体制等进行改革。

2、加大财政金融支持力度

各级财政部门要整合支农专项投资资金，重点支持农民合作经济组织开展农产品生产基地基础设施建设、科研开发能力、技术引进和推广、品牌建设、市场促销、质量检验检测和信息网络体系建设；建立农业合作发展专项基金，实施以奖代补，用于弥补合作组织发展过程中的生产、环境保护、食物安全、技术培训等费用。有条件的地方，可给予农民合作经济组织享受与农业社会化服务组织、农业产业化龙头企业同等的税收优惠；对合作组织向农户提供产前、产中、产后技术服务和劳务所得收入，免征所得税；对合作组织从事农业农机作业、排灌、病虫害防治、植保、家畜配种和疫病防治，以及相关技术培训所得收入，免征营业税；对将业务延伸到加工环节的合作组织，给予营业税、所得税及进口设备税减免政策；对合作组织出口的农产品，给予全额退税。金融部门要提供各种低息贷款，帮助合作组织解决启动资金和流动资金。政府部门要利用财政扶持资金为合作组织创造贷款担保机制，鼓励农村信用社加大信贷投入和信贷优惠。同时，大力组建新型农村金融机构，拓宽合作组织贷款渠道。

3、明晰内部产权结构

农民合作经济组织要依法为成员建立成员账户，使成员真正享有组织决策权、剩余索取权和对组织净资产处置权。成员账户要记载该成员的出资额、每年提取公积金按照章程规定量化为每个成员的份额、国家财政直接补助和他人捐赠以及合法取得的其他资产形成的财产平均量化到成员的份额、该成员与本社的交易量（额）。成员出资和公积金量化到成员的份额在农户退社时可以带走，但国家财政直接补助形成的财产在解散、破产清算时不得作为可分配剩余资产分配给成员。成员账户制度既要使农户获得合作组织资产增值的收益，也要承担资产损失的相应责任。在合作组织发展初期，产权安排有利于发起人是一种现实选择，但不是最终选择，因此要从股金数额、参与管理等方面对优先股等予以限制。股份合作经济组织内部民主、产权清晰、分配公平，农民可以土地经营权、技术、资金、项目和管理能力入股，能吸引外来资本（股金之外的额外资本）和社会资本（非成员资本），分配方式实行按交易额与按资分配相结合，有条件的地方要引导农民向股份合作组织方向发展，已有的股份合作型企业可以向公司型企业转变。

4、健全利益分配机制

坚持按交易额分配盈余原则，在最大限度照顾会员利益的同时，积极对外参与市场竞争，代表会员追求最大利益，其盈余和积累归全体社员共同所有。在公有制占较大比重的股份合作经济中，一方面突出按劳分配权重，另一方面努力扩大经营范围，用赢利项目所得利润补偿不赢利和少赢利项目，建立起利益互补机制。实行适当按股分红原则，分红比例由社员大会决定，一般掌握在高于银行同期利率、低于按交易额返还利润之间；成员可按身份股分红，同时获得由合作组织按交易额进行的利润返还；投资股（优先股）分红率高于身份股，这样有利于合作组织吸收资金。确定切实可行的利润分配比例，一般而言，合作组织公积金和公益金不低于15%，发展和风险基金不低于10%，利润返还不超过70%，股金分红比例不超过税后利润的20%。对年度可分配盈余，在留取必要的公共积累后，可考虑按成员交易额分配原则记在个人名下，形成“个人内部资本账户”，但其增值不得以现金方式提走，不能出售或转让，只有当成员退出时，合作组织在一定期限内偿还。

5、建立健全内部治理和发展机制

合作组织要制定并严格实施合作组织章程，构建会员大会、理事会、监事会、经理层等组织结构，明确划分股东会、董事会、监事会和经理人员的权力、责任和利益，形成包括分权机制、委托代理机制和监督约束机制在内的综合制衡机制。会员大会是最高权力机构，决定组织发展方向和一切重大事项，选举产生理事会和监事会。理事会是会员大会的执行机构，负责开展各项业务和处理各种具体事务。监事会是监督机构，负责监督理事会执行会员大会的决策。对于规模较大的组织，可在理事会下设总经理及若干部门，负责管理组织日常事务。财务制度要做到内部可控，透明公开，加强监管。此外，合作组织要逐步摆脱“小而全”的生产结构，结合当地优势产业，按照农产品的不同种类、生产过程的不同环节，进一步深化农业产业分工，加快发展区域主导产业，并在此基础上形成区域专业化生产，继而通过专业生产者联合，建立合作组织联盟；要引导更多农民从农业生产一线游离出来，介入农产品加工、流通领域，追求加工、销售环节的利益，分享农产品的增值效益，提高为社员服务的水平。

[1]黄祖辉等：中国农民合作经济组织发展：理论、实践与政策[M].浙江大学出版社，2009.

[2]徐旭初：中国农民专业合作经济组织的制度分析[M].经济科学出版社，2005.

[3]孙亚范：新型农民专业合作经济组织发展研究[M].社会科学文献出版社，2006.

[4]孔祥智、史冰清：当前农民专业合作组织的运行机制、基本作用及影响因素分析[J].农村经济，2009（1）.

[5]莫少颖：农民合作经济组织运作机制研究[J].改革与战略，2009（10）.

[6]庄小琴、刘勇：中国农民合作经济组织发展研究[J].厦门大学学报，2009（3）.