我国现代科技服务业发展中政府管理创新研究

○王树文 钟巧玲 （中国海洋大学法政学院 山东 青岛 266100）

现代科技服务业是通过利用一定的设施、设备或工具，运用现代科技知识、现代技术手段和研究方法以及经验、信息等要素进行科学研究，为社会提供智力服务，为科技创新提供社会化、专业化服务和管理的新兴产业。美、日、韩等发达国家高度重视现代科技服务业的发展，高度发达和完善的市场经济体制以及政府的大力支持为现代科技服务业的发展创造了良好环境，各国已经形成一个多层次、全方位、结构合理的现代科技服务业发展体系。现代科技服务业在促进科技与经济有效结合、加速推进科技成果转移和商品化、促进产业结构升级和优化等方面日益彰显出其优势。

一、我国现代科技服务业发展中政府管理存在的主要问题

1、政府“经济人”角色导致现代科技服务业运行资金匮乏。政府机构是由各级政府官员组成的，他们有自身的利益目标与价值取向，是理性的“经济人”。长期以来，政府部门仅看到现代科技服务业服务性这一属性，而忽视其效益性，将科技服务业当作不创造新价值的非产出部门。因此，在资本投入上，各级政府片面强调优先发展工业等产出高的行业，而忽视了对现代科技服务业的投入，用于改善科技服务业基础设施、创造新服务领域的资本投入相当少，投资结构严重扭曲。政府官员考核标准的经济化使得地方政府对现代科技服务业的投资也很少。地方政府为追求GDP快速增长，往往偏重于上利润产出高的项目，科技服务业等轻工行业则被政府投资所遗忘。政府的利益目标取向使得政府与经济，尤其是与企业活动紧密结合，政府行政权力的这种市场化趋向使现代科技服务业出现资金瓶颈，成为制约现代科技服务业发展的一大隐患。

2、权力制衡与监督机制不完善致使现代科技服务业发展中地方及部门保护主义严重。现代科技服务业的发展涉及到许多服务机构，如：技术交易机构、对外科技交流中心、科技创业服务中心（孵化器）、科技创业投资机构、各种招标机构、咨询机构等。这其中许多服务机构是由政府创办的，科技服务机构官办、部门办色彩极为浓厚。政府“经济人”角色及地方政府政绩考核的诉求使得各级政府过多介入科技服务业的发展，一方面不断利用行政权力加强对社会资源的控制，垄断部分资源的配置，另一方面与企业利益进行密切结合，在市场经济中追求自身效用的最大化，这些致使科技服务业发展中地方保护主义及部门分割现象十分严重。社会转型期中政府运动员与裁判员的双重身份使政府部门的监督如同虚设；公民社会发展的不充分使各种社会民间力量还远未达到有效制衡政府力量的程度；科技服务行业自律机制建设也不完善，现有监督机制难以对地方及部门保护主义起到有效遏制。

3、政府对现代科技服务业的发展缺少有力的政策支持。由于政府职能部门对科技服务业缺乏足够认识，现代科技服务业的发展既缺乏政府的鼓励扶持措施，也缺少相应的规范和引导。第一，现代科技服务业法律法规建设滞后。虽然有《关于对我国高新技术企业创业服务中心工作的原则意见》、《关于进一步培育和发展技术市场的若干意见》等几部法律涉及到科技服务业，但在全国性5000多部法律法规中还没有一部完整的关于整个科技服务业的法规。法律法规体系不健全导致科技服务机构在服务过程中出现的问题与纠纷难以得到及时、妥善解决。第二，现行税收政策不利于吸引社会资本进入科技服务业。高额税收把许多中小企业挡在现代科技服务业门外。第三，现代科技服务业缺少统一公正的准入标准。我国法律规定一般性服务业企业注册资本最低限额为3万元，而世界上许多国家已经完全取消了新公司注册的资本限制。现代科技服务业专业人才匮乏，缺少具有核心竞争力的骨干科技服务机构。与发达国家的科技服务业相比，我国政府的扶持力度还太弱。

二、经济发达国家科技服务业发展的经验借鉴

1、美国政府在科技服务业发展中发挥的作用。二战后，美国逐步形成了以企业、大学、国立科研机构为主体的、完备的研发体系，20世纪80年代以来，其科技贡献率高达80%。美国政府给予科技服务企业充分发挥自主创新能力的空间，政府对科技服务业仅进行一些必要干预，为其发展提供政策和制度上的保障。美国政府对科技服务业发展投入巨额研发经费，研发支出约占经合组织国家总支出的44%，近几年联邦政府对科技服务业的研发预算总额仍呈增长趋势。美国为科技服务业的发展提供完善的立法体系、资本市场及完备的创新基础设施保障，对科技服务实行严格的知识产权保护。联邦政府大力支持重大跨部门的研发计划，尤其是重点领域的研发计划。此外，美国也非常重视科技服务业专业人才的培养，出资资助基础科学研究，2000年美国用于基础性科学研究的经费高达479亿美元。

2、韩国政府在科技服务业发展中发挥的作用。在科技立国战略的影响和科技政策的引导下，韩国已经由科学技术引进、吸收逐步过渡到自主研发时期，注重培养和增强本国的自主创新能力。政府对科技服务业的发展给予高度重视，从上世纪60年代起，韩国政府先后颁布了《科学技术促进法》《科学家教育法》《技术开发促进法》《技术评估法》等一系列法律。尤其是在2001年颁布了《科技框架法》，该法包含有29种法律，涵盖科技发展的方方面面，为科技发展提供了法律保证。韩国政府根据经济发展的需要适时调整政策，已着手对国家科研体系进行改革，主张应由政府主导转变为私营部门主导，注重企业研发主体地位的培育。政府通过政策金融、一般金融、技术信用保证基金等形式加大对科技服务业的技术开发资金支持。给予企业在技术开发准备金制度、技术及人才开发费税金减免制度，以及新技术推广投资税金减免制度等方面的税收优惠政策。在增加研发投资总量的同时注重合理配置科技资源，注重研发投资的高效分配，合理设计和调整科研结构。韩国非常重视科技教育、培训和人力资源的综合开发和利用，强化产学研合作研究。

美、韩两国政府虽在科技服务业发展中发挥的作用不尽相同，但他们都是本国科技服务业发展的助推器，通过制定适合本国国情的措施加快现代科技服务业的发展，这也是我国政府在科技服务业发展中进行角色定位时应该予以借鉴的。

三、进行政府管理创新，加快现代科技服务业的发展

1、创新政府管理体制，降低现代科技服务业的市场准入门槛。在管理体制上，应建立服务型政府，为现代科技服务业的发展提供管理服务。现代科技服务业市场准入缺少公正、统一的标准，准入门槛高、非公有制企业进入难，对科技中介机构的资格认定标准也提高了社会资本的准入条件。政府一直充当科技服务业的投资主体，但近年来政府对科技服务业的财政支持力度呈下滑趋势，资金短缺已成为现代科技服务业发展的瓶颈。因此，降低科技服务业的市场准入门槛、建立多元化的科技投入体系是进一步推动科技服务业发展的保障。我国法律规定一般性服务业企业注册资本最低限额为3万元，对于研发、设计、创意等科技服务企业、科研单位和大专院校等，建议注册资金可以适当降低。对于像科普活动及科普展览等服务仅登记注册即可而不设置准入门槛。合理界定政府与市场之间的关系，通过市场深化来提高科技服务业社会专业化分工的程度。对于那些外溢性较大的基础性研究、体现国家目标的重大研究、社会公益性研究、科技基础设施建设等要加大政府财政的支持力度。而对于那些以市场为导向、市场应用前景广的研究活动，要积极引导市场机制发挥作用。要通过引导和鼓励企业、研发机构、风险投资、金融机构等各类投资主体参与科技服务业的投入，尤其是要使各类企业成为科研投入主体，来提高全社会的科技投入水平，调整投资结构，构建多元化的投资体系。

2、创新政府监管方式，营造公平竞争的市场环境。我国政府应慢慢从现代科技服务行业的经营中剥离出来，通过建立一个独立于政府行政机关、具有准司法权的监管机构对科技服务行业进行规制。打破地区与部门垄断，对各类科技资源进行重新优化组合，建立行业协会。要大力扶持各类科技服务行业协会的发展，加快科技行业协会、科技服务机构与政府主管机构分离的步伐，重视行业协会的规范化建设，进一步发挥科技行业协会在行业管理、行业自律方面的作用，使科技行业协会真正成为独立的市场主体。强化行业协会在市场准入、信息咨询、经营行为、价格协调、利益纠纷调节等方面的功能，建立行业协会的相关标准，依托行业协会探索建立科技服务机构的信誉评价体系和科技服务业从业人员职业资格制度，规范科技服务业的执业行为。同时，建立信誉评价信息发布和查询制度，推动信誉监督管理的社会化，维护整个科技服务行业的和谐健康发展，为科技服务业的发展营造一个公平、有序竞争的环境。

3、创新政府理念，为科技服务业发展创造良好的机制保障。政府要进一步转变观念，改变过去由政府部门代做中介的做法，切实转变职能、把相应职能下放，提供必要的政策、资金等方面的支持。第一，要加大对科技服务业的财政与税收扶持力度，全面提升现代科技服务业的竞争力。政府要建立科技服务业发展的专项基金；出台相关税收激励措施，扩大税收优惠范围，特别是向一些科技服务能力高的中小企业倾斜，对于一些新的科技服务企业可以给予几年的税收减免优惠，并根据技术创新发展的不同阶段实行不同的税收优惠。对技术研究人员也给予一定的税收鼓励政策，降低其所应缴纳的个人所得税，调动其技术研究的积极性。第二，制定科学、配套的法律法规，创造规范的法制环境。要加快对科技服务业的立法工作，针对科技服务业发展的实际需要开创一部囊括科技服务业发展方方面面的、完整的法律，在法律中对政府规制的内容也作出明确规定，形成对各行为主体都具有约束力的规制规则，并做好与其他法律的配套工作，通过知识产权来保护科研成果，构建一个完善、精确、可操作性强的法律法规体系。第三，实施人才战略，制定向现代科技服务专业人才倾斜的政策措施。要进一步完善人才政策，建立项目责任制度，实行全员竞争上岗，拉开分配档次；建立健全激励机制，对项目执行好、业绩突出的机构人员根据业绩提高报酬；政府主管部门要支持和维护科技服务机构在内部分配方面的自主权，在建立严格考核和责任制度的前提下充分调动其积极性，以此增强行业的吸引力，吸引更多高素质人才的加入。在此基础上加快培育一批服务专业化程度高、运行规范的骨干科技服务机构，如：创业孵化机构、科技信息服务机构、技术贸易机构、知识产权服务机构、科技风险投融资机构等，提高科技服务业的核心竞争能力。

此外，还要加大对外开放程度，加快我国现代科技服务业发展的国际化步伐。通过放宽准入条件吸引海外投资，以合资、合作方式引进国外先进科技服务业，实现国内与国际资源的优势整合，使我国现代科技服务业的资本、技术、人才等资源缺口得到有效弥补，加快行业发展的步伐。

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