我国征收碳税的政策效应与税制设计*

2010-08-15马海涛白彦锋

地方财政研究 2010年9期

关键词：碳税税率二氧化碳

马海涛白彦锋

（中央财经大学，北京 100081）

我国征收碳税的政策效应与税制设计*

马海涛白彦锋

（中央财经大学，北京 100081）

控制温室气体排放、抑制全球气候变暖，是举世关注的重要课题，也是深入贯彻落实科学发展观的客观要求。随着近年来我国社会经济的快速发展，我国在这方面正承受着越来越大的压力。为此，积极研究我国征收碳税的政策效应十分必要。考虑到我国当期既有税制体系中的实质“碳税”内容，西方国家以此为借口对我国开征所谓的“碳关税”是站不住脚的。在此基础上，本文还将对未来我国碳税制度的设计进行分析。

碳税政策效应税制设计

人类活动、尤其是化石燃料的大量使用，不断增加温室气体的排放，导致了全球性的气候变化。世界上大多数国家和地区都对此非常关注，主张尽早采取谨慎的措施减缓和防止灾难性的气候变化，并提出了多种政策工具和合作机制以推进全球的共同努力。1992年，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，大约155个成员国正式签署了《联合国气候变化框架公约》，一致同意采取削减温室气体排放的行动。由于二氧化碳（CO2）是引起全球气候变化的最重要的温室气体①所谓的温室气体，通常还包括甲烷、氧化亚氮等。（Greenhouse Gases，GHG）之一，约占60%以上；而且，与二氧化硫、悬浮颗粒物等不同，排放出来的二氧化碳通常是不能利用清洁设备来消除的。因此，当前控制温室气体排放的重点主要放在二氧化碳排放的削减上。碳税是针对化石燃料使用的税种，旨在减少化石燃料消耗及C02排放，避免由此引起不良的气候变化。

一、碳税：界定与性质

（一）碳税的概念与特点

碳税（CarbonTax），是“二氧化碳排放税”的简称。由于碳既是燃料的主要发热元素，又是生成一氧化碳、二氧化碳、甲烷等污染物质的主要成分，因此“碳税”的称谓倒也名副其实。

碳排放引起气候变化实质上是福利经济学中的一个外部性问题，这也构成了碳税的理论基础。外部性问题是指，一个经济主体从事某项经济活动给他人带来收益或损失的情形。当出现正的外部性时，成本大于收益，利益外溢，得不到应有的效益补偿；反之，当出现负的外部性时，成本小于收益，受损者得不到损失补偿。对于温室气体排放问题来讲，私人排放者的成本小于社会成本，产生了负的外部性问题。

英国经济学家庇古（A.C.Pigou）认为，应当由国家采用征税和补贴等政策干预的手段使外部性内部化。按照PPP原则（Polluterpaysprinciple），可以根据污染造成的危害对排污者课税，将环境污染的成本加到产品的价格当中去，来消除这种私人成本与社会成本相背离的情况，弥补二者之间的差距。这就是所谓的庇古税（PigovianTax）。碳税就是一种庇古税，实际上就是根据化石燃料中的碳含量或碳排放量征收的一种产品消费税。如果设计得当，那么碳税将是一种直接使温室气体排放的外部费用内部化的有效手段，比较适合于解决全球气候变暖等环境问题。

此外，碳税还具有间接税和特定目的调节税的特点。首先，与直接税征收最末端的收入相对应，间接税是在生产或消费过程中征收的。碳税作为一种间接税，具有固定的税率，不改变分配结构，对经济发展的负面影响相对较小。其次，碳税还是一种典型的特定目的调节税。随着更多国家完成工业化及可供给廉价燃料的减少，碳或含碳燃料的价格将持续增长。碳税作为一种调节税，能够发挥激励作用，促进节能，促使风能、太阳能、地热能等可再生能源更加具有竞争力，同时逐步淘汰落后的高耗能产业和技术，避免社会经济滑向不可持续模式的深渊。

（二）碳税政策的优势

碳排放的限制和削减，不仅是一个技术问题，而且是一个经济问题，需要综合运用多种管理工具和政策工具。当今世界各国政府采取了很多措施，其中主要有两类，一类是直接管制手段，如制定标准、许可证、配额限制等；另一类是经济手段，如征收污染费、绿色税收制度、财政信贷刺激制度、签订自愿协议和环境责任保险制度等。与其他环境政策手段相比，碳税更具有优越性。OECD在1989年、1994年和1995年的调查中，根据影响和应用频度，把税收作为主要经济手段来推荐。碳税政策的优势在于：

第一，与环境管制手段相比，课征碳税可以促使污染者自由选择适合自己、成本低廉的减排技术，可以提供更为长效的机制。同时，碳税政策还会促使污染者从利润最大化的动机出发，长期研究和开发减排新技术。而直接的环境管制手段显然缺乏碳税政策的这种弹性，一旦污染者达到了规定的排放标准，就不会再在减排技术方面继续研发，因为那样做只会加大企业生产经营的成本。

第二，碳税政策除了可以收到更好的减排效果之外，还可以降低管理、监督和强制执行的成本，筹集更多的公共收入，更加经济。

对于环境管制和碳税政策的效果，美国诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨认为，“行政管理和税收二者的重要区别在于，管理倾向于非黑色即白色，而税收和补贴则对其间的灰色区域处理得更好些。”他还认为，管理对超过某个特定水平的污染所施加的惩罚非常高，但是，对于维持在排放水平之下的行为却没有任何奖励。税收不仅可以将排放水平控制在合法的标准之下，还可以通过税式支出的方式对积极采用减排新技术、新设备、新工艺的企业给予税收优惠①于娟，碳税循环政策在农村能源结构调整中的作用，第81页，2007年复旦大学博士论文。。

（三）碳税的形式

碳税可以采取产品税的形式，也可以采取碳排放税的形式。显然，由于后者的征管成本较高，前一种形式更具有实践可操作性。碳税通过选择对燃煤和石油下游的汽油、航空燃料、天然气等化石燃料产品，按其碳含量的比例征税来实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放的目的。与总量控制和排放交易等以市场竞争为基础的温室气体排放机制不同，征收产品税形式的碳税具有简便易行的优势。

由于与全球气候变化联系在一起，碳税在理论设计上，需要一个全球性的国际管理体制，以实现最优产出，但这只是理论上的最优设想。从实践阶段性可操作的层面来看，一个国家或地区在确定排放限额及减排目标的情况下，在国家或区域的层面实施碳税具有相当的优越性。当前世界各国付诸实际征收也往往是后面这种国家税，而非国际税。

（四）碳关税：碳税作为国际税的表现形式

碳关税就是一种碳税作为国际税的表现形式。碳关税，是指对高耗能的产品进口征收特别的二氧化碳排放关税。这个概念据称最早由法国前总统希拉克提出，用意是希望欧盟国家应针对未遵守《京都协定书》的国家课征商品进口税，否则在欧盟碳排放交易机制运行后，欧盟国家所生产的商品将遭受不公平之竞争，特别是境内的钢铁业及高耗能产业。美国众议院2009年通过了一项征收进口产品“边界调节税”法案，实质就是“碳关税”，即对进口的排放密集型产品，如铝、钢铁、水泥和一些化工产品征收特别的二氧化碳排放关税，该法案从2020年起开始实施。

对进口产品征收“碳关税”的做法，遭到了广大发展中国家的强烈反对。他们认为，这种做法违法了WTO的基本规则，同时也违背了《京都议定书》确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”原则。以环境保护为名，行贸易保护之实。最惠国待遇原则是关贸总协定的基本原则之一。一旦开始征收碳关税，各国的关税结构就会变得复杂。比如对日本和中国的产品，美国征收平等的关税，但是一旦涉及碳排放问题，两国的环境政策和环保措施都不同，导致关税征收额度不同，就直接违反了最惠国待遇原则。

二、我国现行税制中的“碳税”分析

面对欧美国家来势汹汹的碳关税攻势，其实我们完全可以充满自信的予以驳斥。因为，我国现行税制当中就不乏具有“碳税”实质的、有助于节能减排的税收体系。

第一，我国早自1984年第二步利改税时，就规定了对原油、天然气、煤炭等会产生温室气体的化石燃料开征了资源税，税额幅度为原油8-30元/吨，天然气2-15元/千立方米，煤炭0.3-5元/吨。2009年，我国资源税收入达到255.25亿元，同比增长12.1%。从2009年1月1日开始，我国完成了将养路费改征消费税的燃油消费税改革，这是我国落实科学发展观、全面推行节能减排的重要举措。在现行消费税成品油税目当中，设置了8个子税目。其中，柴油、航空煤油、燃料油的消费税税额为0.8元/升，无铅汽油、溶剂油、润滑油、石脑油的税额为1元/升，含铅汽油的税额更是高达1.4元/升。2009年，成品油消费税收入实现了高速增长，同比增长445.9%，增收1653亿元。根据国务院及财政部下发的《国务院关于开征石油特别收益金的决定》、《石油特别收益金征收管理办法》的规定，自2006年3月26日起国家对石油开采企业销售国产原油因价格超过一定水平（每桶40美元）所获得的超额收入，将按比例征收石油特别收益金。按月计算、按季缴纳。2008年中石油上交的特别收益金收入达到1000亿元左右。

第二，2008年以来，尽管我国承受着来自美国次贷危机的空前压力，但是我国对汽车、游艇、摩托车等高能耗、高排放的产品课征了高额消费税。其中，游艇的税率为10%，摩托车的税率分为3%和10%两档，小汽车的税率为1%到40%不等。游艇税目为2006年我国消费税制改革中新增的税目。此外，为了促进节能减排、保护环境，在2006年的消费税制改革当中，我国还新增了实木地板、木制一次性筷子、高尔夫球及球具等相关税目，力求促进人与自然的和谐相处。2001年开始，我国将原来的车辆购置费改为车辆购置税，税率为10%，以加强对排放大户——车辆的有效调节。2009年、2010年，我国对排量1.6升以下的乘用车还出台了5%和7.5%的优惠税率政策。2009年，车辆购置税完成1163.17亿元，同比增长17.5%，比上年提高了4.6个百分点。2007年开始，我国对原来的车船使用税和车船使用牌照税进行了改革，开征了新的车船税，加大了对车船的税收调节力度。

第三，对于小汽车、成品油等多数货物，我国还普遍征收17%的增值税。2009年增值税增长较快的主要是成品油、交通运输设备，同比分别增长181.6%、33.5%，增收额占国内增值税总增收额的81%以上。

第四，在我国2007年开始实行的新的企业所得税法当中，也规定了很多促使企业节能减排的政策。例如，“十一五”规划纲要指出，要积极发展电力，以大型高效环保机组为重点优化发展火电，在保护生态基础上有序开发水电，积极推进核电建设，加强电网建设。新企业所得税法规定，对于这些国家重点扶持的具有环保作用的基础设施可以给予企业所得税“三免三减半”的税收优惠。

综上所述，尽管我国目前还没有开征所谓的“碳税”，但是我国现行税制当中实际上已经形成了“碳税”体系。其中，对煤炭、石油、天然气等化石能源课征的资源税、消费税、增值税、特别收益金可以看作是严格意义上的“碳税”；而车船税、车辆购置税、对汽车课征的消费税以及企业所得税等有助于节能减排的税收政策，则属于广义上的“碳税”体系。

粗略估计，我国现行税制中的“碳税”收入规模将会超过万亿元人民币。而且，中国税负之“重”，就连西方媒体也是承认的。美国财经杂志《福布斯》（Forbes）发布的2009年度全球雇主和雇员税收负担调查报告宣称：2009年，中国内地“税负痛苦指数”（TaxMisery Index）比上年增加了7个百分点，列全球第二。因此，根据实质重于形式的原则，西方国家以我国没有开征碳税、环保力度不够为由对我国征收碳关税，更是站不住脚的。

尽管西方国家现在很多已经进入了工业化后期，碳排放开始大幅减少，但是他们在历史上排放了大量温室气体，应当说，他们才是全球气候变暖的元凶和始作俑者。所以，西方国家现在对类似我国这样的发展中国家开征碳关税也是不公平的，是一种无视历史事实的行为。

当然，也应当看到，根据国际能源机构（IEA）对化石燃料燃烧排放的二氧化碳的统计数据，中国占全世界的比重已从1990年的约11%上升到2004年的约17%；如果以排放的增量计算，1990年-2004年间，中国的排放增量占全世界的比重高达42%。IEA还预测，中国将在2010年前超过美国成为世界第一排放大国。尽管中国的人均排放相对较低，但也快速趋近世界平均水平，这些都将使得中国面临日益加大的国际减排压力。因此，未来我国有必要对现行税制当中的“碳税”政策进行整合，进一步加大税制对节能减排的刺激力度。

三、碳税的政策效应分析

庇古税以及之后的环境税研究主要集中在环境税的负外部性的纠正作用，而忽视了碳税作为环境税的一种，同样具有组织财政收入的功能，还可以增加公共收入。目前，在一些工业化国家中，碳税收入不仅增加了公共收入，而且减少了税收的额外负担，这就是所谓的“双重红利”效应（double dividend）。

对于我国当前开征碳税的政策效应，人们的意见并不一致。有学者认为，在我国现阶段，燃料的需求价格弹性比较高，及时开征碳税和燃油税，有利于促进我国能源消费结构的转变，提高社会整体福利水平，能够收到比发达国家更好的效果。如果等到小汽车等燃油消费品普及以后再实施，则会带来较大的社会福利和效率损失。

作为世界碳排放大国，中国制定减排的计划和逐渐实现长期目标已经迫在眉睫。我们面临着全世界关注的巨大压力，尤其是在美国加紧“后京都”气候协约战略的压力下，中国目前谈判的重点已经不能像以往着眼于“是否承担减排的责任”，而是如何在可持续经济的大目标下有节制地向“低碳经济”过渡。

因此，尽早加强碳减排的制度、政策研究，对于我国有效减少温室气体排放，积极应对全球气候变化具有重要意义。1992年我国政府发布的《环境与发展的十大对策》、1994年国务院批准《中国21世纪议程》和国务院于2007年6月颁布的《节能减排综合性工作方案》都已明确提出，我国要研究开征碳税等具有环保意义的税种。

但也有观点认为，对于中国这样一个发展中国家来说，通过征收碳税来实施温室气体的减排政策，经济代价将会十分高昂。中国近期限制排放应主要通过有关提高能效、促进可再生能源发展的政策措施来实行。

荷兰在这方面就有过失败的教训。荷兰作为世界上几个较早征收碳税的国家之一，其单方面征收碳税就对荷兰的经济产生了不小的负面影响。荷兰是一个实行开放型经济的小国。相对于欧盟国家中不征收碳税的竞争者，荷兰的能源密集型企业存在着竞争劣势。而根据欧盟的法律，荷兰既不能向出口企业退还这部分税收，也不能对从其他欧盟国家进口的货物征收碳税。在这种缺乏国际合作的情况下，荷兰可以选择对减排企业给予财政补贴的方法。这样一方面可以减少二氧化碳的排放、促进减排技术和设备的适用；另一方面，也可以避免荷兰的企业在国际竞争当中处于不利境地。

四、国外征收碳税的经验借鉴

二氧化碳是造成气候变暖最主要的温室气体，其中化石燃料（主要包括煤炭、石油、天然气等）燃烧产生的二氧化碳又约占75%左右①除了化石燃料的燃烧之外，产生温室气体的方式还包括土地使用的变化、农业生产等。。为了抑制二氧化碳的排放量，在1990年前后，北欧国家率先开征了二氧化碳税（简称为碳税），其目的是将2000年时的二氧化碳排放量保持在20世纪90年代初期的水平。

1990年，芬兰开征了二氧化碳税，征税范围为所有矿物燃料，并根据不同燃料的含碳量确定计税标准。瑞典在1991年税制改革中也引入了二氧化碳税，征税范围为所有种类的燃料油，但对电力部门使用的部分予以豁免。计税依据为不同燃料的平均含碳量和发热量，纳税人为进口者、生产者和贮存者，为避免对瑞典工业的国际竞争力产生影响，工业部门的税率低于私人家庭，对于一些能源密集型产业进一步给予减免。1997年瑞典国家环保局提交的关于气候变化的国家报告中指出，与假定仍然维持1990年以前的排放量相比，1995年瑞典的二氧化碳排放量减少了15%。其中近90%排放量的减少是由税收体制改革带来的。

挪威从1991年开始对汽油、矿物油和天然气征收二氧化碳税，1992年二氧化碳税扩展到煤和焦炭，并且汽油税根据含碳量不同有所差别，但对航空和海上运输部门、电力部门（因采用水力发电）是免税的，对于造纸等产业实行低税率（实际税率仅为规定税率的50%）。英国也较早开征了此税，其计税依据为二氧化碳的排放量及浓度。丹麦在1992年引入了二氧化碳税，对汽油、天然气和生物燃料以外的所有二氧化碳排放都征收二氧化碳税，以每种燃料燃烧时排放的二氧化碳量为基础，税率为100丹麦克朗/吨二氧化碳。

目前，二氧化碳税已成为欧盟国家中普遍实行的税种，且都采取国家碳税模式，在税率设计上多采取复合税率。一部分根据燃料的含碳量征收，每吨碳的碳税率为10欧元左右；另一部分根据燃料的发热量征收，每标准能源单位税率是0.2欧元左右。征税时，首先根据含碳量和所含能源单位确定总体税率，再计算征收二氧化碳税。加拿大、澳大利亚、日本等国家也在酝酿针对控制和减少二氧化碳排放的税收制度。

总体来看，碳税的征税范围比较广泛，但多数国家出于对本国经济国际竞争力影响的考虑，对一些行业给予了豁免或特殊优惠，各国在税率水平上差异较大。在税收的用途上，多数国家将碳税作为一般财政收入。在政策效果上，碳税的征收，有效减少了含碳量矿物燃料的使用、减少了二氧化碳的排放。

五、我国未来碳税制度的设计构想

我国现行税制绿化水平较低，缺乏为环境保护和资源节约专门设立的独立税种，虽然一些税种的具体规定中包含有环境保护的意图或作用，实行以来在减少碳排放、保护环境方面发挥了一定作用，但由于经济社会发展水平制约等因素，当初这些政策设计时缺乏从环境资源保护角度的全面考察，对环境与资源保护的作用存在局限性。就作用力度较大的消费税来看，目前仅对我国消费份额较低的汽油、柴油课税，却未将煤炭我国这一能源消费60%的主体纳入课税范围，不利于能源消费结构的调整和污染控制。开征碳税有利于弥补现行税制中的不足，体现税负的公平性，减少二氧化碳的排放，落实科学发展观。未来我国碳税制度的设计应注意以下一些问题：

（一）课税对象

我国未来的碳税可以选择燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品作为课税对象，按其碳含量的比例征税。在我国现阶段，碳税应只对由商业能源消费引起的二氧化碳排放部分征收。由于使用柴草等非商业能源的主要是农村居民，对这部分能源消费征收碳税意义不大。对甲醇、乙醇等可再生的生物能源则实行免税的优惠政策。

（二）计税依据

按照计税依据分类，碳税可以分为BTU（英国热量单位BritishThermalUnit）碳税或直接计征的碳税。直接计征碳税的计税依据理论上是建立在二氧化碳排放量的基础上，较难操作。实践中，考虑到含碳量与矿物燃料燃烧释放的二氧化碳基本成正比关系，所以采用燃料消耗量而不是二氧化碳排放量来作为最基本依据，更具有可操作性。因此，我国未来的碳税，可以选择基于燃料燃烧所释放的能量来设计的BTU碳税。

（三）税率

为了减轻开征碳税对相关产业的影响和冲击，初期阶段碳税的税率可以根据环保部门对能源含碳量测算的结果制定差别税率，实行从量定额计征的方法，以照顾不同行业、不同地区间的情况差异。随着未来我国的社会经济发展和可替代能源的出现，逐步加大碳税的课税力度。

（四）征收管理

碳税应划为共享税种，由国税部门征管，税收收入在中央和地方之间按适当比例划分。这是因为，二氧化碳负外部性较强，一旦开征对GDP影响明显，在我国当前普遍以GDP作为地方官员政绩主要考核指标的情况下①美国、日本等发达国家国民经济核算多采用的是GNP（国民生产总值）的标准，而我国至今采用的还是GDP（国内生产总值）。GNP基于“属人原则”，而GDP贯彻的则是“属地原则”。GDP这一指标现在作为地方政府和官员政绩的重要考量指标，加剧了地方之间恶性的经济竞争和经济封锁，同时会加剧我国流动性过剩、通货膨胀升温，以及外汇储备激增、贸易顺差攀升、国际贸易摩擦增多。基于这些考虑，未来我国国民经济核算的指标有望转向GNP，这种改革趋势将对地方政府之间不良的GDP的竞争、财政竞争、税收竞争起到釜底抽薪的作用，有利于从根本上规范我国地方政府之间税权的横向划分问题。，由国税征收可以在一定程度上避免地方政府不适当的干预；中央碳税收入部分资金可以建立国家专项基金，在全国范围内统筹考虑，用于提高能源效率，研发节能新技术，开发低排放的新能源等方面。同时考虑到碳税的征收管理需要各地环境部门的密切配合和技术支持，因此有必要将碳税收入的一部分划归地方政府，用于弥补由于增设碳税而导致的行政经费的增加。