促进我国低碳经济发展的财税政策选择

葛察忠 任雅娟

（环境保护部环境规划院，北京 100012）

促进我国低碳经济发展的财税政策选择

葛察忠 任雅娟

（环境保护部环境规划院，北京 100012）

近年来，低碳经济越来越受到世界各国的广泛关注。发展低碳经济，是我国实现经济社会可持续发展的必由之路。走适合我国的低碳经济发展之路，离不开财税政策的支持促进。因此，开展相关研究，探索构建有利于低碳经济发展的财税政策体系很有必要。本文简要归纳了与低碳经济有关的财税政策，指出已有的财税政策尚需完善，并在分析财税政策总体思路和基本框架的基础上，提出了具体的财税政策建议。

低碳经济 财税政策 碳税

随着2009年底我国政府正式对外公布2020年二氧化碳减排目标和哥本哈根《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议暨《京都议定书》第5次缔约方会议的召开，低碳经济越来越受到广泛的关注和重视。低碳经济不仅是一种发展理念，而且也是一种发展模式。为了推进这种发展模式，政府需要采取各种手段。财税作为政府宏观调控的重要手段，要在推进我国低碳经济发展中发挥重要作用。

一、我国的低碳经济发展之路

（一）低碳经济的由来及发展

低碳经济的概念最早是由美国著名学者莱斯特·R·布朗提出的，最早见诸于政府文件是在2003年的英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》。2007年12月在印尼巴厘岛举行的联合国气候变化大会制订了应对气候变化的“巴厘岛路线图”。该路线图为全球进一步迈向低碳经济起到了积极的作用，具有里程碑的意义。联合国环境规划署也把2008年“世界环境日”的主题确定为“转变传统观念，推行低碳经济”。我国政府和国家领导人对应对气候变化，发展低碳经济也十分重视。国家主席胡锦涛在亚太经合组织（APEC）第15次领导人会议上明确主张“发展低碳经济”，令世人瞩目。

（二）低碳经济的内涵和特征

低碳经济是与高碳经济相对应的，是一种以减少二氧化碳排放为目的的经济模式。主要是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放（二氧化碳当量计），实现低耗能、低污染、低排放为基础的经济模式，达到经济社会发展与生态环境保护双赢。其核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人类生存发展观念的根本性转变。实质就是高能源利用效率和清洁能源结构。

由此可以看出，低碳经济具有三个基本特征：一是大力发展低碳能源，减少煤炭、石油等高碳能源的消费，摆脱对高碳能源的依赖；二是二氧化碳排放量最小化乃至零排放，实现社会再生产全过程中的经济活动低碳化，获得最大的生态经济效益。三是倡导能源经济革命，形成低碳能源和无碳能源的国民经济体系，真正实现生态经济社会的清洁发展，绿化发展和可持续发展。

（三）寻找适合我国的低碳经济发展之路

发展低碳经济是全球应对气候变化，实现经济发展与资源环境保护双赢的必然选择，是实现经济社会可持续发展的必由之路。对我国而言，发展低碳经济意义更为重大。低碳经济既是目标也是手段。发展低碳经济，不仅是应对全球气候变化、体现我国大国责任的举措，也是我国可持续发展的内在要求，还“给当前的节能减排、转变发展方式、加快产业结构调整提供了一个有力的抓手，为我们推动产业结构调整、转变发展方式提供了一个新的市场动力”。

我国长期以来能源结构以高碳能源——煤炭为主。在我国一次能源消费中，煤炭所占比重始终保持在70%以上，比世界平均水平高出40个百分点。全国二氧化碳排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、烟尘排放量的70%都来自于燃煤。与此同时，我国一吨煤产生的效率仅相当美国的28.6%，欧盟的16.8%，日本的10.3%。2009年我国煤炭消费量为30亿吨，约占到全球煤炭消费量的40%；二氧化碳排放量居世界前列。但是，我们必须认识到，我国作为发展中国家，工业化、城市化、现代化进程远未实现，仍处于工业化发展阶段。因此，为进一步实现发展目标，未来能源需求将合理增长。同时以煤为主的能源结构在未来相当长的时期内难以根本改变。

根据以上国情，借鉴发达国家经验，我们要找到一条适合我国的低碳经济发展之路：

一是实施“低碳能源”策略。我国的资源呈现“富煤、少气、缺油”的状态，能源消费对煤炭依赖度很高。作为世界最大的煤炭生产和消耗国，我国应该通过可再生能源政策、节约能源政策、能源技术政策等减少对煤炭等高碳能源的依赖，鼓励使用低碳能源，以多种政策来引导能源消费结构的调整。

二是大力开发“低碳技术”。低碳技术几乎涵盖了国民经济发展的所有支柱产业。因此，作为发展中大国，中国必须尽快制定低碳技术标准；整合现有的低碳技术，加速科技成果的转化和应用；加快低碳技术的研发，增强自主创新能力；建立低碳技术的引导和激励机制，尽快建立具有中国特色的发展低碳经济的技术支撑体系。

三是促进“低碳产业”发展。低碳产业作为以低能耗低污染为基础的产业，涉及到国民经济很多行业。但目前来看，先制定节能环保产业发展战略和系统化的产业发展规划，明确节能环保产业作为新兴产业领域在国民经济中的战略地位。之后逐步扩大范围，将金融服务业、物流业、新能源和节能技术、工业设计等第三产业和先进制造业等纳入进来，通过政策激励、市场培育等方式促进低碳产业的发展。

四是倡导“低碳消费”行为。从目前碳排放的现状来看，城市居民的日常生活行为对二氧化碳等温室气体排放“贡献”也较大。因此，倡导“低碳消费”，首先倡导消费者在消费时选择未被污染或有助于公众健康的绿色产品；其次倡导在消费过程中注重对垃圾的处置，不造成环境污染；再次引导消费者转变消费观念，崇尚自然、追求健康，在追求生活舒适的同时，注重环保、节约资源和能源，减少碳排放，实现可持续消费。

二、有利于我国低碳经济发展的财税政策框架构建

低碳经济发展过程中存在诸多市场失灵领域，例如在目前我国开展的节能减排工作中，企业购买节能减排设备和技术投入高，投资风险大。同时节能减排又具有明显的正外部性特征等。这些因素决定要发挥宏观调控职能，利用各种政策工具弥补市场不足，引导和推动节能减排工作的深入进行。政府也必须从法律、行政、经济手段全方位、多层次综合采取措施进行干预。其中，财税手段作为国家宏观调控的重要工具，在促进能源节约和减少包括温室气体在内的污染排放、引导生产和消费模式转变上具有其他经济手段难以替代的功能。

（一）现有财税政策与低碳经济发展

近年来，我国陆续出台了一系列以促进节能减排为直接目的的财税政策，对于促进低碳经济发展也起到了积极有效的作用。主要表现在：一是对企业节能减排等行为实行税收特别优惠，引导企业走可持续发展之路；二是制定促进再生资源业发展的税收政策，鼓励使用再生能源；三是建立符合促进环境保护与节能减排要求的成品油价税调节机制；四是拟进行资源税改革，提高包括高碳能源在内的资源税税率。

但总体来看，我国促进低碳经济发展的财税政策体系尚未形成，政策比较分散，缺乏系统性。如直接以促进低碳经济发展的财税政策很少；财政预算和投入尚未对低碳经济发展足够重视，用于促进低碳经济发展的投入占预算比例较低；促进低碳经济发展的财税政策尚未考虑运用国债、基金、补贴等政策工具；尚未开征与温室气体排放直接相关的碳税；资源税、成品油价格税费、二氧化硫等空气污染物排放收费仅在一定程度上间接地促进了碳减排，且相关税收优惠政策还未制定等。

（二）总体思路和基本框架

发展低碳经济，需要构建符合我国国情的有利于低碳经济发展的财税政策框架，有针对性、系统性地选择各种财税政策工具，作用于低碳经济发展的不同方面，促进我国低碳经济的发展。以科学发展观为指导，以减少煤炭石油等高碳能源消耗、减少温室气体排放为目的，通过直接激励和间接引导相结合，鼓励性手段与限制性手段配合使用，实现低碳能源的广泛使用、低碳技术的大力研发、低碳产业的健康发展和低碳消费的自觉践行，从而实现经济社会与生态环境的可持续发展。

促进低碳经济发展的财税政策体系应包括两大组成部分：第一部分是对市场主体的节能减排行为起激励作用的预算、财政支出政策和税收政策体系，主要包括财政专项资金安排、国债投入、财政补贴、财政贷款贴息、政府采购制度和税收优惠等政策措施。第二部分为对市场主体的温室气体排放行为起约束作用的税收政策体系，主要是与能源消费有关的各种税费征收，如碳税、资源税、环境税等（见图1）。

三、有利于我国低碳经济发展的财税政策建议

（一）激励作用的财税政策

1.增加财政预算支持力度。政府预算支出是低碳经济发展资金的根本保证。为了确保低碳经济发展资金的稳定，既要把低碳经济发展资金列入财政预算的支出范畴，还要把低碳经济发展资金作为财政的经常性支出。同时还应在国家财政预算科目中单列出低碳经济发展支出项目，并根据绿色GDP核算原则来合理确定低碳经济发展投入与GDP之间恰当的比例关系，以立法形式规定其支出额度和增长幅度，切实保证国家低碳经济发展战略的顺利实施，以及确保国家在低碳经济发展问题上的宏观调控力度。

2.稳定低碳经济发展资金来源。（1）增加低碳经济发展财政专项资金项目和规模。低碳经济发展财政专项资金是为完成低碳经济发展目标而由预算安排具有特定用途的资金，有着“集中财力办大事”的优势。从2006年起，我国已经陆续设立了“可再生能源发展专项资金”和“风力发电设备产业化专项资金”等促进低碳经济发展的专项资金，用于支持风力等可再生能源开发利用。建议设立新的低碳经济发展专项资金，增加专项资金规模，稳定资金来源，优化支出方向。同时要加强资金监管，提高促进低碳经济发展的专项资金使用效益。（2）建立低碳经济发展基金。中央财政建立低碳经济发展基金，所需资金以中央一般预算收入安排为主，部分石油特别收益金所得、部分CDM项目国家收益和全部碳税收入（未开征）列入基金，用于发展低碳经济。有条件的地区财政比照中央财政做法，相应建立低碳经济发展基金。（3）加大国债专项资金投入。将国债专项资金投入将低碳能源、低碳产业和低碳技术创新项目，进一步保证资金投入，促进低碳经济发展。

3.完善低碳经济税收优惠政策。对低碳产业、技术、消费等给予税收优惠措施是税收这一财税政策工具作用于低碳经济的一个重要方面，也是发达国家普遍采用的做法。我国要继续完善现行有关税收优惠政策，对资源综合利用认定的企业继续落实企业所得税和增值税优惠政策；定期调整享受企业所得税优惠的节能、节水专用设备和环境保护专用设备目录；出台符合条件享受企业所得税优惠的环保项目细则，扩大项目范围，提高纳税人从事低碳经济发展的积极性。还可以借鉴国际经验，允许可再生能源相关设备费用抵免部分企业所得税；对采用可再生能源发电项目给予企业所得税优惠；对消费一次性筷子、纸张等严重破坏环境和生态的物品消费征收消费税等。

4.给予一定的财政补贴。财政补贴作为国家财政为了实现特定的政治经济和社会目标，向企业或个人提供的一种补偿，包括价格补贴、亏损补贴、利息补贴、职工和居民生活补贴等形式，其中价格补贴是主要形式。但由于价格补贴会带来价格关系扭曲、掩盖各类商品之间的真实比价关系的弊端，因此建议对于我国低碳经济发展给予利息补贴，即对一些有利于低碳经济发展的重大项目如清洁能源发展项目、低碳技术研发和应用、低碳生产和消费项目进行贷款贴息，激发企业发展低碳经济的热情。

5.实行有利于低碳经济发展的政府采购制度。政府采购具有一定的政策功能。可以利用政府采购的这一政策功能，体现国家倡导低碳经济的导向作用。首先要出台有关节能低碳产品以及环境标志产品的政府采购实施意见，完善政府采购节能低碳和环境标志产品清单制度，不断扩大节能低碳和环境标志产品政府采购范围。对空调机、计算机、打印机、显示器、复印机等办公设备和照明产品、用水器具，由同等优先采购改为强制采购高效节能低碳、节水、环保标志产品。建立节能低碳和环保标志产品政府采购评审体系和监督制度，保证政府采购促进低碳经济发展的政策功能落到实处。

（二）约束作用的财税政策

约束作用的财税政策主要体现在对市场主体的耗能和污染排放行为征收有关税费，既税制调整的“绿色化”。一方面是开征有利于控制气候变化、保护环境的新税种，如碳税、气候变化税以及生态税等；一方面调整原有税制中不利于节能减排的相关规定。由“谁污染、谁付费”转变观念为“谁低碳、谁受益”，征税的出发点也扩大到促进生产方式、生活方式转向低碳化上来。

我国尚未开征碳税，但国内一些研究结构已经开始了相关研究。现阶段我国碳税的征收对象可定为使用化石燃料向大气中排放CO2的单位；对产生CO2的煤、石油、天然气等化石燃料按含碳量测算排放量作为计税依据；税率可遵循循序渐进的原则；碳税收入可建立国家低碳经济发展基金，用于提高能源效率、研究节能新技术、开发低排放的新能源和可再生能源，并实施植树造林等增汇工程项目和加强应对气候变化的国际交流与合作。

促进低碳经济发展的财税政策制度建设是一个长期的过程。在此过程中，要组合使用各项政策，保证低碳经济发展战略的顺利实施。同时这些财税政策促进作用的有效发挥还需要包括价格政策、信贷政策、投融资政策、技术和产业政策在内的其他政策措施的配套，在国家低碳经济发展战略的大框架下，统一协调，综合运用，充分发挥各项政策职能，促进我国低碳经济发展。

〔1〕 陈昌智.在2010博士山低碳财税政策论坛上的讲话.

〔2〕 苏伟.应对气候变化 发展低碳经济.中国投资，2010.

〔3〕 王金南，葛察忠，高树婷.中国环境税收政策及其实施战略.中国环境科学出版社.

〔4〕 陈永昌.应对气候变化 发展低碳经济.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4cbc8ae40100e60p.html.

〔5〕 金起文，于海珍.构建发展低碳经济的技术支撑体系[N].光明日报，2010-03-1.

〔6〕 陈柳钦.低碳消费：一种可持续的消费模式.http：//www.xslx.com/htm/jjlc/hgjj/2010-03-23-24337.html.

〔7〕 我国发展低碳经济的主要措施.http：//www.in-en.com/article/html/energy_1422142220530059.html.

F812.4

A

1672-9544（2010）09-0025-04

【责任编辑 陆成林】