规范非税收入管理的实践与思考——以葫芦岛市为例

陈荆

（北京林业大学经济管理学院，北京 100083）

规范非税收入管理的实践与思考
——以葫芦岛市为例

陈荆

（北京林业大学经济管理学院，北京 100083）

目前非税收入已成为地方政府重要的收入来源。葫芦岛市在规范非税收入管理采取了很多措施，建立了“征收—管理—稽查”三位一体的征管模式，取得了很好效果。本文对进一步解决非税收入管理存在的矛盾和问题提出了针对性建议。

财政部门 非税收入 规范管理

非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政职能的社会团体及其他组织利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或者提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或者准公共需要的财政资金。包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资源和国有资产有偿使用收入、国有资本经营收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入和其他非税收入。近年来，我国非税收入管理取得了显著进步，但其规范性与经济社会发展的客观要求相比仍有巨大的差距。本文以辽宁省葫芦岛市为例，结合工作实际，对当前基层非税收入管理的一些实践做法加以总结，对未来改革思路做一探讨。

一、非税收入在财政经济中的地位

非税收入配合税收参与国民收入的分配，取得政府提供公共产品所需资金，对实现收入分配的公平、资源的有效配置、社会经济的发展，发挥着重要的作用。

1.非税收入是政府财政收入的重要组成部分。2005年以来，随着葫芦岛市经济的发展，地方财政收入规模不断扩大，由财政部门征收的非税收入逐年增长，非税收入规模由2005年的4.7亿元，增长到2009年的20.3亿元，非税收入占地方财政收入的比重由2005年的25%，提高到2009年的43%（详见表1），逐渐与税务部门征收的各项税收和附加成分庭抗礼之势。表中的财政部门征收的非税收入是预算内的财政收入，不包括纳入专户管理的各项非税收入，实际非税收入占地方财政收入的比重将高于表中的数据。

2.非税收入拓宽了财政收入来源渠道，为经济和社会事业发展提供了财力保障。全市地方财政收入2009年比2005年增长147%，其中非税收入2009年比2005年增长319%，而税收收入2009年比2005年增长87%，非税收入的快速增长是支撑财政收入增长的主要力量，提高了政府的财政供给能力。随着财政刚性支出逐年加大，财政供需矛盾日益突出，如果仅靠税收收入来支撑财政收入的增长和解决政府的巨额支出困难是很大的，相当一部分资金是通过拓宽非税收入渠道，增加专项收入来解决的，它是实现财政收支平衡的重要资金来源。以葫芦岛市本级为例，2009年用于工资等基本支出与税收收支大体持平，如果没有非税收入，就缺乏解决基础设施建设和促进经济社会事业发展的资金，市本级财政将难以维持，财政职能作用难以充分发挥。

3.加强非税收入管理是维护经济秩序的重要手段。通过规范和加强非税收入管理，有效地遏制了乱收费、乱罚款、乱摊派现象，制止自主收费、重复收费、搭车收费等行为，减轻企业和个人的负担，为地方经济发展创造一个良好的投资环境和政策环境，能够从源头上防范“小金库”，整顿经济秩序，促进党风廉政建设。

二、葫芦岛市加强非税收入管理的主要做法

通过深化改革，葫芦岛市建立了适合本市市情的“征收—管理—稽查”三位一体的非税收入征管模式，有力地促进了非税收入应收尽收，规范管理。

1.明确了征收主体。2006年，市政府下发了《关于加强全市非税收入管理的决定》，明确规定财政部门是非税收入的主管部门，其非税收入管理机构负责具体征管工作，有效地解决了主体分散、多方征收、多方管理的问题。全面推行“单位开票、银行代收、财政统管”的收缴分离制度，形成了由财政部门征收、管理和监督，执收部门接受财政部门委托代征、商业银行进行资金收付，国库部门统一收缴的征收格局。财政系统内部统一归口，工作协调配合，解决了脱节和越位问题。

2.实行部门综合预算。将非税收入实行“收支两条线”管理，收入上缴财政部门，支出由财政部门核定，全部纳入部门预算管理。一是编制非税收入计划。由非税收入管理局在摸清费源的基础上，本着“做实收入、实事求是、精细管理、依法依规”的原则，根据历年的收入情况，考虑当年经济性、政策性、管理性因素对收入的影响，积极客观地预测收入变化的趋势，按执收单位和收入项目逐项测算，合理编制，形成非税收入计划列入部门预算。二是核定征收成本，纳入支出预算。从2007年开始，在市本级对执收单位核定征收成本，根据“明确用途、细化管理、补偿和对称性”原则，结合非税收入类型，区分执收单位性质和收入项目特点，由非税收入管理局和部门预算科室共同核定非税收入征收成本，列入支出预算，打破了非税收入部门使用界限，改变了原来政府统筹资金按比例沉淀的粗放式管理方式，实行精细化管理，增加了政府统筹财力。三是分类编制收支预算。根据预算科目分类，按照非税收入类型，分别编制一般预算、基金和专户收支预算，实行分类管理，同时，实行政府采购和国库集中支付，报人大批准后执行。

3.加强制度建设。搭建非税收入管理制度体系，提高管理水平，积极推进改革进程。一是实行非税收入委托征收制度。对财政部门不能直接征收的非税收入，由财政部门委托执收单位代收，发放《非税收入委托征收证》，明确代收的范围、标准、时限等，加强费源管理。二是建立非税收入基础信息和项目管理库。按单位系统、收入项目、收费标准、文件依据、有效时间等系列指标，建立了非税收入项目管理库，实现了科学系统管理。三是编制非税收入项目目录。每年编制全地区和市本级非税收入项目目录，以文件下发并印制成册，对外公布，通过多种形式向社会发布全市收费项目目录和收费标准，以利社会各界监督。四是实行收入退付制度。由于某些非税收入是对特定的行为征收，且具有前置性，一旦特定行为终止，必然存在收入的退付问题，实行收入退付制度，有效地解决了虚收虚支的问题。

4.严格票据管理。为了从源头上规范收费行为，达到“以票控费”的目的，在财政票据管理方面，采取措施，严把三关。一是严把准入关。加强事前监督，建立严格的领购制度，落实票据使用登记备案制度，建立档案，为执收单位编写目录，实行微机、台帐双重管理，确保票据去向有据可查，为征收工作提供有力保障。二是严把使用关。做到票款分离，并且加强动态监督，实行“分次限量，验旧购新”制度，坚持季度报表制度，集中收缴到期存根，登记造册，统一销毁。三是严格检查关。定期对票据使用单位检查，重点检查用票范围是否合理，票据金额与入库金额是否相符，是否做到及时收缴等。

5.加大稽查力度，实现以查促收。稽查工作是非税收入管理重要的一环，通过稽查对非税收入应收尽收，完整入库起到保驾护航的作用。一是坚持年度稽查制度，认真贯彻落实非税收入管理的各项政策法规，及时查处非税收入管理中的违规行为，以查促收，重点收入项目日常检查面达到100%。二是不断改进稽查方法，努力做到三个结合，即：日常稽查和专项稽查相结合，稽查工作和征管工作相结合，稽查与调研相结合，逐步实现以稽查结果的处理向如何避免出现问题的管理机制方面的转变，“预防为主，防消结合”。三是认真对待举报事件的查处。建立举报奖励制度，对各类举报案件及时认真核查，通过多种渠道将处理结果回复举报人，举报案件查处率达到100%。

三、进一步规范非税收入管理的若干建议

随着改革的不断深化，现行非税收入管理的深层次矛盾不断暴露，存在的一些问题不容忽视。主要是：非税收入管理缺乏强有力的法律规范，非税收入占财政收入比重较大，收支难以彻底脱钩，执收执罚行为不规范等。其原因既有认识上的偏差，也有体制上的缺欠；既有管理上的弊端，又有人为因素的影响。在目前财政收支矛盾突出的情况下，挖掘非税收入的潜力，增加财政收入，无疑是必要的。从长远看，应在有法可依的基础上，建立以税收收入为主，适度合理的非税收入为辅的财政收入体系，进一步规范非税收入管理。

1.建立健全非税收入的法律法规。国家的税收活动是以法定的形式表现出来，同样，做为财政收入的非税收入，也应参照税收收入，制定征管法律法规，征管行为置于法律法规的约束之下，形成法制征管局面，使非税收入与税收一样体现依法征收，应收尽收。

2.控制非税收入规模，降低政府对非税收入的依存度。科学界定非税收入征收范围，按照科学、合法、适度的原则，把非税收入控制在合理征管范围和适当的额度之内。把全国性的具有税收性质的收费和基金改为税收，实行依法征税；对不能体现政府职能的行政事业收费转为市场运行的经营服务型收费，并通过税收杠杆调节；将阻碍发展的不合理收费予以取消，切实减轻企业和个人的负担。

3.着力规范非税收入征收管理。制定切实可行的具体措施，逐步解决目前征管方面不规范行为。一是将在专户管理的各项非税收入全部纳入预算内管理；二是执收单位支出按标准核定，收支彻底脱钩，不能让非税收入的征缴和入库，当作与财政部门讨价还价的筹码；三是合理制定分成项目，科学划分分成标准，按照补偿原则考虑成本负担，解决苦乐不均问题。

4.强化非税收缴网络管理，改善征管手段。非税收入收缴改革是一项系统工程，要按照“金财”工程要求，运用信息技术，形成以非税收入管理为核心，同时包括票据管理、会计核算、银行代收、财政监督等内容的收缴管理系统，实现非税收入管理的规范化。

【责任编辑 连家明】

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