我国公办高校财务困境的成因及对策

○张和平 方明巍 胡 伟

（1、湖北第二师范学院 湖北 武汉 430205 2、中南财经政法大学公共管理学院 湖北 武汉 430073）

我国公办高校财务困境的成因及对策

○张和平1方明巍1胡 伟2

（1、湖北第二师范学院 湖北 武汉 430205 2、中南财经政法大学公共管理学院 湖北 武汉 430073）

本文就我国公办高校面临的财务困境问题，从政府、银行和高校三方内外部影响因素入手，分析了导致高校财务困境形成的原因，针对高校财务困境带来的财务风险、银行金融风险和政府财政风险，提出了分类处理、控制规模并化解存量，拓宽筹资渠道、增强支付能力，寻求政府最终解决等应对措施。

公办高校 财务 财务困境 高校债务

企业财务困境一般定义为“企业经营管理不善、发生严重亏损、无法支付到期债务，公司被特别处理”。Turetsky&Mcwen（2001）认为现金流量急剧下降是财务困境开始的信号。基于我国公办高校的“非营利”性质和高校会计制度以“收付实现制”为基础这两个特点，高校财务困境具有不同于企业财务困境的概念界定。刘宇（2009）基于流动性不足程度将高校财务困境划分为五种依次逐渐加深的层次，客观地描述了当前公办高校财务困境的真实情形。一是银行贷款到期后，因无法归还贷款本金，出现“借新债还旧债”、“展期”或与银行谈判进行债务重组等情况。二是延期支付工程建设的工程款。三是不能按时如约支付正常采购的应付款项。四是不能按时如约支付贷款利息。五是学校内部正常运转所需费用的支付情况异常。

导致我国公办高校财务困境的主要原因是高校的债务问题。而高校债务不仅包含高校向金融机构、其他单位、个人借入的有偿使用的各种款项，还包含借入款项、应付及暂存款、代管款项和应缴款项。但高校向银行的贷款是高校债务的主体，综合近年来各界对高校债务的统计结果显示，当前我国高校贷款总额约为2500—3000亿元。

一、导致我国公办高校财务困境的成因

1、高等教育大众化政策的快速推进

我国1999年出台的高校扩招政策是政治性因素（如减轻就业压力、提高高等教育毛入学率）、经济性因素（如减轻过度储蓄、通过消费拉内需）和理论性因素（高等教育成本分担理论和高等教育大众化理论）综合作用的结果。

从1999年至2005年，我国高校的招生规模增加了5倍，毛入学率从7.2%增加到23%，达到国际公认的标准，实现了高等教育大众化，而国家财政性教育经费投入仅增加两倍，高校建设面临巨大资金缺口。政府、高校和银行三方出于不同动机，相互博弈催生了“银校合作”模式，高校向银行贷款成为快速有效的筹资模式。

金子元久认为，经济增长对高等教育的供给和需求都具有正效应，高校扩招是教育供需平衡的一个必然结果。伴随高校扩招的新政还有“改革学费制度、分担教育成本；改革就业制度、引入市场机制”。高校规模扩张与利用市场机制推进高等教育改革同步进行更容易催生高校贷款和负债扩张的结果。

2、高校教学质量评估制度的推动

教育部2003年启动“高校教学质量评估工作”，目的在于促使高校按照教育规律进一步明确办学指导思想、改善办学条件、加强教学基本建设、强化教学管理、深化教学改革、全面提高教学质量和办学效益，“以评促改，以评促建，评建结合，重在建设”。在缺少财政性建设经费增量投入的情况下进行“迎评”建设，向银行贷款几乎是所有高校都采用的融资方式。2006年审计署发布的《18所部属高校2003年度财务收支审计结果》也表明高校债务增长额中，基本建设形成的债务占82%。

3、商业银行的“过度”授信和高校的软预算约束

因高校财产不能抵押，高校只能依靠银行授信后获得信用贷款。我国主要国有商业银行在对待高校贷款问题上，都怀有乐观预期，即认为公办高校资产属于国家，银行和高校之间的债权债务关系如同一主体间的内部借贷关系，即使高校最终不能履行还贷义务，也会有国家来承担，充当最后“还款人”。这导致了银行向高校过度授信，促使高校贷款总额快速增加。从严格意义上来讲，公办高校贷款已不属于纯粹的市场行为。

高校还具有预算软约束性质。所谓预算软约束，是指经济主体运行的财务后果由政府或者其他机构承担，这会引起经济主体和经营者事前的机会主义行为，由于存在事后补贴，削弱了组织的退出机制，易造成资源配置的效率低下。因此，几乎所有的国家都没有赋予公办高校自主贷款的决策权，也不允许用高校的资产作为抵押贷款，以防过度负债。高校债务融资的合理性和必要性，并不意味着应赋予高校独立债务融资权（韩呼生，2009）。而我国高校债务融资问题恰恰忽视了这一点。

4、现行教育产权制度下的“内部人控制”问题

公办高校由政府投资兴办，政府与公办高校之间产权关系单一，校长由政府任命，与政府之间是一种委托代理关系。政府的干预过多，高校无法真正实现自主办学，校长在学校治理中权责不对等。不仅如此，高校内部的人力资本产权残缺（如人才不能自由流动和剩余产权索取缺失）会导致对管理者和教师的激励不足，进而导致“内部人控制”问题，即在“所有者缺位”和控制权与剩余索取权不相匹配的情况下，管理者通过控制学校，追求自身利益，损害外部人（对学校而言即国家或公众）的利益（徐文，2007）。

因为高校和政府之间存在信息不对称问题，政府可以通过项目审批制影响高校的决策和行为，但是对审批通过后的项目缺乏有效监管，致使学校组织在经营管理和资源利用上出现上述“内部人控制”行为，造成“债台高筑”和资金使用不合理甚至浪费的现象。

二、我国公办高校财务困境产生的风险

1、高校财务风险加大

高校负债规模过大，使高校资本结构变得不合理。譬如，2005年，76所央属高校贷款规模相当于高校收入的51.1%。根据MM资本结构理论的权衡理论观点，随着高校债务比例的提高，高校陷入财务危机的可能性也就越大。

支付压力和支付能力脱节易使高校陷入收支性财务危机。决定高校支付能力的主要资金来源有财政拨款、学费及住宿费、科研经费收入、校本经营性收入（如校企）和社会捐赠等。财政拨款和科研经费都是专属性经费，高校对其支配的余地不大，校本经营和社会捐赠并不能作为一项稳定的收入来源，因此只有学费和住宿费是主要的可支配资金来源。但根据国家对高校收费用途的限制，学费收入中至少应有46%用于学生培养，其余54%中究竟有多大比例可用还贷，能起到多大的作用，都是一个值得思考的问题。在资金紧张的情况下，高校有时不得不压缩正常的教学投入和职工福利。虽然在目前的教育体制下，我国高校不存在“破产”的可能，但财务状况得不到根本改善，风险居高不下，财务意义上的破产是很有可能的。

2、银行金融风险和政府财政风险加大

高校贷款表面上看是一种市场化融资，但贷款银行是国有的，实质上是一种变相的财政支付形式，并且隐藏着巨大的金融风险。因为高校一旦无法按时向银行支付本金或利息，现有贷款即形成呆坏账（潘懋元、邬大光，2005）。

高校货款的形成和风险的转嫁过程，实质是政府与高校、政府与银行或二者之间的博弈过程，政府在各博弈过程中最终处于弱势地位（张松德，2004）。因为根据“高校—政府”、“学生—公众—政府”、“银行—政府”三条风险转嫁途径，无论通过哪种途径，高校贷款的风险最终都会被转嫁到政府身上。

三、我国公办高校摆脱财务困境的对策

1、清理归类、控制规模与化解存量

对当前高校债务，韩呼生（2009）认为应成立专门的清理小组彻底清查一次，并将负债归类，如按债权人、用途、举债行为、高校承受能力进行分类。对于已经清理归类的高校债务存量，应从高校剥离出来，由财政部门进行管理。对于那些违纪形成的高校负债，应追究其领导者的责任。对于过度负债部分和用于学校教职工福利支出形成债务，应限期由学校自己想办法偿还。对于合理负债，即用于学校基础设施建设的债务，其偿债的责任应完全由政府承担。收回高校独立的负债融资权，以实现高校负债规模的零增长。

化解债务存量的另一个被普遍采用的途径是校区土地置换和引入民间资本共同开发。但实际置换价值因校而异，而且也可能会遇到政策性和体制性障碍。另外，高校应增强风险意识，加强财务监督，建立内部控制机制和提高预算管理水平，通过构建高校财务预警体制和提高管理水平，降低高校陷入更严重财务困境的概率。

2、拓宽筹资渠道，提升高校支付能力

高校应充分利用现有资源，通过改善现有筹资渠道的筹资能力，拓宽新的经费筹措渠道来分散财务风险。财政性教育经费短期内难有较大改变，学费收入也不可能大幅增加，因为超过居民承受能力的学费标准，不仅实践上不可行，而且对高等教育自身的发展乃至社会的发展都会造成有害影响（潘懋元、邬大光，2005）。高校应着力打造自身特色，通过科研和社会服务获取更多收入。另外，要重视校友工作，采取有效措施增加社会捐赠收入。

3、促使政府的政策性投入，彻底化解高校债务

从高等教育的产品属性和外部性来说，政府无疑是高校债务的责任主体。尽管有学者（邬大光，2007）认为，从公平性考虑，按贷款比例由高校和政府分摊，似乎是一种较好的选择，但政府在投入方面却明显不足。扩招后全国高校投入大概增加了5千亿元，而其中政府投入仅有500亿元。我国公共教育投资的比例（财政性教育支出占GDP或GNP的比例）也一直未达到4%的既定目标，远低于国际平均水平。

所有国家的政府在教育中承担责任主要是基于政治上而非经济上的理由（约翰·希恩）。袁连生认为，政府效用函数偏离社会福利函数是我国政府教育支出不足的制度根源。政府的财政支出决策取决于其“效用函数”，在我国政府的效用函数中，财政支出是成本，而政治稳定、经济增长、居民满意度和官员经济租金等则为收益。政治稳定与经济增长关乎官员的升迁，其必然会被优先考虑，而且用于经济增长的支出能产生大量的经济租金，便于政府官员寻租。教育支出会增加居民满意度，但对社会经济发展的影响作用是长期的，短期内对政治经济没有显著作用，所产生的经济租金也很少。加上居民满意度对官员的升迁，其没有影响，在政府效用函数中作用不大。在政府主导的财政经费分配体制下，没有人可以保证追求自身效用最大化的政府会制定激励人们履行增进制度安排供给的政策，以达到使作为整体的社会财富的最大化（林毅夫）。因此，促使政府承担起高等教育发展的责任，才是高校债务的最终解决之道。

[1]徐文：教育产权论[M].武汉：湖北人民出版社，2007.

[2]李维安：现代公司治理研究[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[3]韩呼生：我国公办高校负债及其治理[J].国家教育行政学院学报，2009（1）.

[4]刘宇：我国高校财务困境成因与预警机制[D].南开大学，2009.

[5]鲍威、刘艳辉：公平视角下我国高等教育资源配置的区域间差异[J].教育发展研究，2009（3）.

（责任编辑：胡冬梅）

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