乡镇财政职能履行中现存问题及对策——以三门峡市为例

李少民

（三门峡市财政科学研究所，河南 472000）

农村税费改革之后，尤其是取消农业税后，我国乡镇财政在组织收入、预算管理、财务管理、财政监督等职能定位方面都发生了较大变化。为了全面掌握当前乡镇财政职能的履行现状及其存在的主要问题，分析探讨解决问题的对策，进一步规范和强化乡镇财政职能，我们对豫西三门峡市乡镇财政职能履行方面的相关问题进行了深入调研。

一、三门峡市乡镇财政基本情况

（一）县对乡镇财政所的管理体制及“乡财县管”情况

从三门峡市所辖县（市）区情况看，目前县对乡镇财政所的管理体制均实行机构、人员、业务和经费由县（市）区财政局统一管理，乡镇财政所属县（市）区财政局的二级机构，人员均为事业编制。同时，由于财政所主要服务于乡镇，在管理体制上又属于“县乡共管，以县为主”的模式，受乡镇政府和县财政局双重领导。

三门峡市自2004年11月初实施了“乡财县管”改革以来，通过清理账户、清理票据、清理债务、清理财政供给人员，对乡镇实施“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，使市、县两级公共财政支出改革进一步延伸到乡镇，在“保工资、保运转、保重点”等方面取得显著成效。同时，乡镇干部工资得到全面保障，乡镇财政支出管理得到明显规范，乡镇“进人”的口子得到强力遏制，乡镇债务得到有效控制，财政资金运行透明度大幅度提高，县级财政调控能力显著增强，乡镇财政困难得到初步缓解。但同时还存在一些值得注意的问题，如个别乡镇举债问题仍未得到根治，对一些违规操作缺乏监督制约措施，“乡财县管”改革基础工作仍需进一步加强，等等。

（二）乡镇财政收支、债务基本情况

1.乡镇财政收支基本情况：全市乡镇级一般预算收入由2005年的35583万元增加到2008年的93839万元，增长幅度达1.64倍，年均递增38.2%，尤其是工商税收、契税及耕地占用税都有较大幅度的增长；全市乡镇财政预算外收入由2005年的5446万元增加到2008年的13267万元，增长幅度达1.44倍，年均递增34.6%。全市乡镇财政支出由2005年的31090万元增加到2008年的63494万元，增长幅度达1.04倍，年均递增26.9%，并逐步由“保工资、保运转”的“吃饭财政”向提供农村公共产品和服务、建设社会主义新农村的“公共财政”转变。

2.乡镇债务基本情况：三门峡市委、市政府在大力发展经济的同时，积极采取措施促使乡镇政府控制新债，消化旧债，乡镇债务年末余额从2005年到2008年依次为84617万元、83058万元、81696万元、80560万元，三年间累计减少4057万元。但从总体上看，目前乡镇政府债务包袱依然相当沉重，在很大程度上影响到乡镇经济及各项社会事业的发展。截止到2008年底，三门峡市乡镇负债最高的乡镇达9000万元，最低负债76.1万元，乡镇平均负债1202.4万元。调查显示，乡镇债务形成的原因主要有：政府投资办企业，超越财力办公益事业、搞小城镇建设及农村基础设施建设，化解地方金融风险，脱离客观实际搞一些“达标”、“升级”活动，建造“形象工程”等。

（三）县（市）区对乡镇的财政体制情况

1994年，随着分税制的实施，县（市）对乡（镇）实行了“划分收入，核定基数，增收分成、短收自补”的财政管理体制。2002年，由于农村税费改革、所得税分享改革、乡镇教师工资上划县级管理等一系列改革的实施，为进一步理顺县乡财政分配关系，各县（市）区对乡（镇）财政体制也进行了相应的调整。县（市）区对乡（镇）实行“划分税种，核定收支，定额上解（或补助），增收全留，短收自补、自求平衡”的财政体制。在此体制下，乡（镇）固定收入主要包括乡镇企业上缴增值税25%部分，营业税、个人所得税和企业所得税（地方留成部分）、车船使用税、印花税、资源税（地方留成部分）、城镇土地使用税、耕地占用税等。乡（镇）财政支出主要包括乡镇政府机关正常运转所需的经费（包括人员经费、公用经费、事业发展的专项支出经费）、农业服务中心经费、文化服务中心经费、村镇建设服务中心经费、计划生育经费、农村税费改革转移支付中用于乡镇计划生育的经费、村民委员会补助经费支出、农村公益事业投入补助经费支出、大学生村干部工资的30%部分、人民武装部经费等。从2004年起，按省、市下划的8个税种，以2003年为基数，超收上划县级30%。体制上解或补助：收入基数大于支出基数的部分为乡镇体制上解基数，收入基数小于支出基数的部分为乡镇体制补助基数。

二、乡镇财政职能变化及其履行情况

（一）农业税取消前后乡镇财政职能变化情况

1.农业税取消前乡镇财政职能

（1）收入征管：负责组织乡级财政收入，尤其是农业“四税”的征收与管理；负责农村税费改革的基础工作；负责乡级财源建设工作。

（2）预算管理：负责本乡镇年度预算草案的编制，负责本乡镇预算内、外资金及自筹资金的组织与管理，执行乡镇人代会审查批准的财政收支预算；负责编报年度财政决算，并对乡级财力进行综合平衡。

（3）财政监督：监督检查本乡镇财政资金及其他专项资金的使用、管理情况，对本乡镇行政事业单位的财务实施指导管理。

（4）公共服务：主要是农业税减免款的发放、民政优抚和救济款的拨付以及各行政村扶贫款的报账。

2.农业税取消后乡镇财政所的职能变化

（1）征管功能明显弱化。取消农业税后，乡镇财政负责征收的主要是契税、耕地占用税和少量国有资产收益及财政有偿资金的管理和回收，组织收入的总量和相应工作量都大幅度减少。

（2）服务职能显著增强。取消农业税后，乡镇财政把主要精力放在了国家各项惠农政策的贯彻落实上，并组织粮食直补、综合直补、退耕还林、能繁母猪补贴、奶牛补贴等各项补贴资金对农民的逐户发放及账簿的登记和核实，实现了由过去向农民收钱的“征管型”向现在给农民发补贴的“服务型”转变。

（3）预算管理职能相对削弱。随着农村义务教育、乡村道路建设、农村医疗卫生等一些事权及支出责任上收到县（市）区，乡镇财政支出的范围越来越窄，预算调控余地越来越小。特别是随着“乡财县管”的改革，取消乡镇财政总预算会计，实行预算共编、账户统设、收支统管，乡镇财税所（与乡村财务服务中心一套人马两块牌子）从某种意义上说，基本上是县财政的报账单位。

（4）财政监督职能增强。随着“乡村财务服务中心”财政管理方式的推行，乡镇财政通过对涉农补贴、支农项目及经费项目等实行直接管理，逐项审核票据，严格把关，使乡镇财政监督职能进一步增强。

（5）综合协调功能增强。近年来乡镇财政逐步承担了建设社会主义新农村、组织提供农村公共产品和服务、推进农村综合改革等多项任务，由过去的“单纯业务型”向现在的“综合协调型”转变，其综合协调的功能明显增强。

（二）乡镇财政职能的履行情况

1.在组织收入方面，乡镇财政积极做好契税、耕地占用税和少量国有资产收益等的收入组织工作，同时配合国税、地税部门普查税源，提供征税线索，协调国税、地税业务关系，力保乡镇财政收入的持续稳定增长。

2.在预算管理方面，各乡镇基本上都实现了零基预算和综合预算，年初将所有资金一次性列入预算，具体分配到单位和项目。年初预算经县级财政部门审核并经乡镇人大审议通过后，作为县级财政部门对乡镇财政拨款的主要依据，乡镇财政所督促各部门严格按预算执行，财政预算的严肃性得到进一步强化。同时通过部门预算，各乡镇普遍制定了定员定额标准，人员支出按有关规定据实计算，公用支出按照定额标准核定，从而减少了预算分配的主观随意性，提高了预算的透明度。

3.在财务管理方面，近年来随着“乡财县管”、“村账乡监”等财政改革的不断深入，乡镇财政财务监管力度不断加大。乡镇财政将所有财政性资金和村集体经济组织资金，全部纳入“乡村财务服务中心”统一管理、统一核算、统一监督，乡镇财政财务管理工作逐步规范。

4.在财政监督方面，目前主要是负责各项涉农资金的监督管理工作。一是监督落实好各项惠农政策。对惠农补贴资金管理实行专人专账管理，拨付采用“一折通”直接兑付给农户。对各行政村报来的所有资料、数据进行认真审核，并深入村组核实，确保政府对农民直接补贴资金如粮食直补资金、综合直补资金、能繁母猪补贴、奶牛补贴、退耕还林补贴等及时足额发放，做到不漏户、不漏项、不漏人。二是做好村级经费管理工作，除继续抓好各行政村财务的记账核算外，注重向财务开支的合法性、合理性倾斜。三是加强对部分数额在10万元以下，不需要实行县级财政报账制管理的支农资金，以及科技三项费用的监督管理工作。除此之外，县级财政还对乡镇财政在各项涉农资金使用过程中实施事前、事中、事后全过程监督，保证了资金的安全有效使用。

三、当前乡镇财政职能履行中存在的主要问题

农业税取消后，三门峡市对乡镇财政所的职能定位和管理方式进行了积极探索，实现了明显的职能转变。但在国民经济实现连年持续增长，尤其是财政收入保持快速增长的大背景之下，乡镇财政的职能及运行绩效与国民经济增长的实际不一致，这不仅使城乡经济面临非均衡发展的严峻挑战，也阻碍了社会主义新农村建设目标的顺利实现。

（一）收入征管方面

取消农业税后，乡镇财政固定税收收入大幅度减少，日常运转和社会事业支出主要依靠上级财政的转移支付。乡镇地方财政收入普遍存在来源渠道窄、总量小、不稳定的问题，因而导致一些困难乡镇财政入不敷出，不仅不能支持当地经济发展，培植财源，甚至连一些正常经费都无力支付。个别乡镇为了完成上级下达的收入任务，或为了争排名，要政绩，在无税可征的情况下，存在收入虚收空转现象；还有的乡镇为完成收入任务，以远低于国家应征的税收标准，跑到其他地方“引进”纳税人到本乡镇缴纳。为了吸引税源，一些乡镇竞相压低引税门槛，“做大”财政收入，不仅扰乱了税收征管秩序，提高了征税成本，抬高了税基，造成了财政收入的虚假繁荣，而且导致了国家税收的大量流失。

（二）预算管理职能方面

一些乡镇财政预算的编制还比较简单、粗糙，对政府的一些收支项目只是简单列举，不够全面、完整。一些乡镇财政预算执行弱化。一是上级政府下任务，下级政府出钱，如一些达标、造林、绿化任务等，这些在正常预算之外列支的项目，对乡镇财政预算执行形成压力；二是上级部门在实施某些项目时要求地方政府按比例配套财政资金，而配套资金又不在年初预算之内，对乡镇财政预算的正常执行带来冲击；三是一些地方为了发展经济招商引资而发生的接待费用、项目前期费用等，这些当地政府不得不承担却又不在预算之内的费用项目，都给财政预算的正常执行增添了障碍。四是一些乡镇财务管理松散，支出缺乏预算约束，随意性较强，机关运行成本逐年加大，很大程度上影响到乡镇财政预算执行的严肃性。

（三）涉农资金监管方面

目前不少地方乡镇财政监督管理的涉农资金只是县级财政部门安排到乡镇的各项支农惠农资金，而上级各部门安排到乡镇的水利、道路、林业、农业等方面的“条块”支农项目资金，由于各地普遍实行县级财政报账制的管理办法，乡镇财政很难参与监督管理，在很大程度上造成“看得见的管不着，管得着的看不见”的尴尬现象，因而导致许多涉农项目资金游离于乡镇财政监督之外，直接影响到乡镇财政监督职能的充分发挥。还有一些乡镇由于监管力量薄弱，对一些项目资金在使用过程、投资效益、工程质量等方面监管力度不够，存在以管代监现象，监管职能弱化。

（四）“乡财县管”方面

各地实行的“乡财县管”财政改革，在“节流”方面取得了显著成效，而在“开源”方面却有一些负面影响。由于刚性财政缺口最后都是由县级财政兜底，因而使一些困难乡（镇）财政缺乏挖潜增收的积极性，容易滋生等、靠、要的思想；财政资金分散支付，支出过程脱离监督。资金划转比较繁锁，影响资金使用；个别乡镇债务依然难以控制，债务化解更难，严重缺乏可操作性的手段，以及兼顾制约和激励效应的配套措施；乡镇财政在预算编制、绩效评价等环节管理缺位的现象依然严重等。

（五）乡镇财政所管理体制方面

目前各地乡镇财政所实行“县乡共管”的双重管理体制，县级财政部门每个科室大都与乡镇财政所有业务联系，都要由财政所具体负责实施。在当前上级支农、惠农资金项目多，审核发放程序十分繁杂的情况下，乡镇财政所更显得人员少，任务重。同时，由于乡镇财政所主要是为乡镇服务，乡镇政府为了完成中心工作，常常从财政所抽调人员，因而使其人员紧张程度进一步加剧，集中精力搞财政业务的时间严重不足。此外，各乡镇财政所人员业务素质参差不齐，能参与到乡镇财政监督管理工作中并发挥重要作用的人员不多。

四、完善乡镇财政职能的对策建议

乡镇财政处于各级财政支农和服务新农村建设的最前沿，尤其是近年来随着党和政府惠农力度的不断加大及财政改革的逐步深化，农村公共服务的内容越来越多，乡镇财政工作的任务越来越艰巨，乡镇财政的基础地位和作用越来越重要。对于当前乡镇财政职能中不能适应新形势发展需要的问题及其影响因素，我们必须给予高度重视并尽快加以解决、调整和完善，从而确保乡镇财政更好地履行公共财政职能，确保各项惠农政策更好地贯彻落实，确保为当地经济发展和广大农民群众提供更优良的服务。

（一）进一步完善县乡财政管理体制，为乡镇财政支持经济发展提供原动力

县乡财政体制方面存在的某些缺陷是影响乡镇经济发展和乡镇财政职能充分发挥的重要因素之一。根据当前财政经济形势，县乡财政管理体制改革应从以下几个方面进行完善：一是进一步明晰县乡两级政府的事权，科学界定支出范围。要进一步划分县乡两级政府间的事权范围，并以制度的形式固定下来，县级既不能包揽一切，无限扩大支出，也不能将县级支出项目推给乡镇办理，加大乡镇财政支出负担。既要树立县乡一盘棋观念，保县级财政吃饭和建设大局，又要突出乡镇效益，保持体制的生机与活力，使乡镇感到有“奔头”，能够自主理财，挖掘更大的增收潜力。二是加大财政转移支付力度，减少运转缺口。取消农业税后，农村政权运转所需资金主要靠上级政府的转移支付。从长远看，今后一个时期，各级仍然应该按照“财力向下倾斜，经费缺口上移”的原则，继续加大对乡（镇）和村级组织的转移支付力度，乡（镇）也要在保证自己必要支出、正常运转的前提下，挤出一部分资金，加大对村级组织的转移支付，确保村级组织的正常运转。与此同时，还要加强对转移支付资金的管理与监督，制止资金浪费，并使资金使用者不去追逐“更多”的资金，必须对受益的乡镇政府和提供各项公共服务的行政事业主体制定更为严格和科学的管理监督制度，确保转移支付资金安全有效地运行。三是强化“乡财县管”、“村财乡管”，规范乡镇财政管理。各级财政部门应通过“乡财县管”、“村财乡管”工作的实施，不断完善现有乡镇财政管理方式，规范乡镇财政和村级组织收支行为，调动乡村两级当家理财的积极性，促进乡镇依法组织收入，确保乡镇和村级基本支出需要，缓解乡镇财政困难，维护农村基层政权和社会政治稳定，促进乡镇经济和社会事业健康发展。

（二）建立健全财政监管体系，为乡镇财政监督职能的充分发挥提供强力保障

一是建立健全涉农资金监管体系。建议省、市、县三级政府分别成立财政涉农资金协调管理办公室，对现有各类财政支农资源进行科学整合，并统一纳入县乡财政直接监管范围之内，从根本上解决部分涉农项目资金游离于乡镇财政监督之外的弊端。二是建立健全乡镇财政、财务管理体系。通过制定严密科学的乡镇财政预算管理、资产管理、专项资金收支管理、工程项目管理、负债资金收支管理等专项管理制度，强化预算约束，严格支出管理，为建立健全乡镇财政监督体系夯实制度基础。三是强化乡镇财政监督职能，对涉农补贴项目资金统一在乡镇设立专户，在乡镇报账，全面落实乡镇财政履行资金监管的权利，确保乡镇财政从项目的论证、立项、申报，到资金拨付、工程验收、跟踪问效等实行全程监管。四是建立健全乡镇领导离任交接制度，加强乡镇领导经济责任审计的结果运用，把监督与管理干部结合起来。五是加强新闻舆论监督，增加乡镇财政收支的透明度，把内部监督与公开曝光结合起来。六是加大纪检、监（检）察、财政、税收、审计等执法部门的监督检查力度，合理分工、相互协调，形成有效的监督合力和制衡机制，为乡镇财政监督职能的充分发挥打造良好的履职环境和社会氛围。

（三）积极妥善处理乡镇债务，为防范和化解乡镇财政风险筑起坚强堡垒

要妥善处理乡镇债务问题，首先应组织审计、财政、农业、金融等部门参加的债务核查小组，集中力量对乡镇债权、债务和提供的担保金额进行清查核实，全面摸清乡镇债务底子；二是应对每项乡镇债务都制定出切实可行的偿债计划，分年度实施，有计划、有步骤地化解现有债务。三是应建立健全新增负债决策和审批制度，积极控制新增不良债务。对乡、村因正当理由确需举债的，必须报经乡镇人代会审议通过，并报上一级政府审核批准后方可进行。四是应建立严格的举债考核制度和责任追究制度，把乡镇债务的增减作为考核乡镇干部任期目标和工作实绩的重要内容。对乡镇主要领导干部要实行离任审计；对未经批准产生的新增债务，按照“谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理。要根除可能导致债务产生的土壤和条件，尤其是要从制度上约束乡（镇）领导借款搞“政绩工程”和“形象工程”，同时应以立法形式严禁乡（镇）政府为任何单位和个人提供经济担保，以遏制乡（镇）新债务的产生。

（四）多轮驱动培植财源，为乡镇财政履行公共服务职能提供强大物质基础

一是充分利用本地资源优势，加大招商引资力度，壮大乡镇经济实力，做大“蛋糕”，增加税收。二是大力支持非公有制经济发展。取消对非公有制经济在财政、税收、资金、人才等政策方面的不合理规定。严格依法行政、大力优化政务环境。积极引导非公有制企业用足用好财税政策。三是积极发展第三产业。各乡镇应积极采取措施，制定优惠政策，在稳定发展商业、旅游、餐饮等传统服务业的同时，积极发展农村贸集市场、小商品批发市场、果品批发市场及蔬菜批发市场等，疏通工农业产品流通渠道。四是强化农田水利等基础设施建设和科教兴农，大力发展“两高、一优、一低”（即高产、高效、优质、低耗）农业，在千方百计提高粮食产量的同时，发挥地区资源优势，搞活农村多种经营，增加农林特产品的生产，提高农业财源的财政贡献率。五是应进一步加快农村城镇化建设步伐。遵循高起点规划、高标准建设、高效能管理的原则，在坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一的基础上，做到中心镇建设与增强本地经济实力相协调，与资源开发利用相协调，促进产业和社会发展向中心镇聚集。

（五）加强乡镇财政法制化建设，为乡镇财政职能的高效履行提供完善的制度保障

目前我国有关法律、法规针对乡镇财政工作的内容很少，不能适应新时期乡镇财政开展工作的需要。为此，建议中央和地方政府将乡镇财政法制化建设作为乡镇财政建设的一项重要内容来抓。国家在制定相关法律、法规时，应将乡镇财政法规制度建设作为国家财政的一个组成部分予以单列。县以上财政部门，尤其是中央和省级财政部门，在制定下达有关财政管理的文件时，凡涉及乡镇财政方面的内容，应在深入调查和广泛征求相关部门及基层意见的基础上，能具体的尽可能具体，能详细的尽可能详细，以增强相关政策的可操作性，避免政策“打架”，从而为乡镇财政职能的高效履行提供完善的制度保障。

（六）强化财政队伍建设，为乡镇财政职能的全面履行提供坚实的智力支撑

针对当前乡镇财政队伍建设中的现状及薄弱环节，一是应在省级财政部门设立乡镇财政管理机构，具体负责对乡镇财政工作的指导。市、县级财政部门也应成立相应机构，具体负责落实对乡镇财政所的管理、考核、监督和业务培训等职责。二是应加大对乡镇财政所基础设施建设投入的力度，加快“金财工程”建设，改善办公条件，提高财政自动化办公水平。三是应健全乡镇财政管理制度，做到工作人员分工明确，责任到位，政务公开，不断提高办事效率和服务水平。四是应加强乡镇财政人员学历教育、专业素质教育和职业道德教育，有计划地进行定期培训，积极为其更新知识提供机会和机制保障。