以家庭为单位征收个人所得税的思考

○李春明 （河南工业大学经贸学院 河南 郑州 450001）

以家庭为单位征收个人所得税的思考

○李春明 （河南工业大学经贸学院 河南 郑州 450001）

我国目前实行的以个人为纳税单位的所得税制度不能真实反映个人收入的负担水平和负税能力，违背了个人所得税的量能负担公平原则，加剧了社会分配不公。通过建立完善配套制度、推进纳税电子化信息系统建设、提高公民纳税意识等，以家庭为纳税单位的综合所得税制度在我国是可行的。

个人所得税 家庭纳税人 思考

个人所得税作为二次分配的重要手段，其主要功能应是调节收入差距，实现社会财富分配公平。因此，量能负担公平原则应是个人所得税的首要课税原则。然而，随着我国经济的快速发展和经济生活的日益复杂化，个人所得税出现逆调节现象，加剧了我国收入分配不公，引起了社会各界的关注和热议。中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、十届全国人大四次会议颁布的“十一五”规划纲要和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，均把“实行综合与分类相结合的个人所得税制度”作为个税的改革方向，但是否将纳税单位由个人改为家庭并按年征收还广泛争议，争议的焦点主要集中在是否具有可操作性。以下对争议的几个主要问题进行思考，并提出我国实行以家庭为单位课征个人所得税的对策。

一、以家庭为单位课征个人所得税的必要性

1、以家庭为单位课征个人所得税的理论分析

量能负担公平原则是个人所得税的核心原则，这一原则要求收入相同的人应缴纳相同数量的税，收入不同的人应缴纳不同数量的税，收入多的多纳税，收入少的少纳税或不纳税；另一方面，个人所得税是对“纯收入”征收的税，所谓“纯收入”是指扣除个人或家庭为获取相应收入而支付的必要成本费用、个人基本生计费用以及其他特别费用项目后的收入，“纯收入”体现着真实的负税能力。现实社会中，家庭是社会的基本经济单位，对个人征税，没有考虑他与这个基本的社会单位——家庭的其他成员在财务和经济上必然存在的紧密联系，而他本身就是该基本单位的普通一员。在我们看来，这是税制缺乏综合性和合理性安排的突出表现（Report of the Royal Commission，1966）。因此，家庭是适当的纳税单位，以家庭收入扣除家庭成员必要支出费用后的纯收入更能符合量能负担公平原则，能够更有利于实现对个人收入分配的调节。

2、以家庭为单位征收个人所得税的现实分析

我国目前实行的个人所得税制度是以个人为纳税单位的分类所得税制。分类所得税制是将个人所得分为不同种类，不同种类所得实行不同征收方法和标准，按月或按次进行征收的。实行这种个人所得税制模式主要是方便源泉扣税，适应税收征管水平不高条件下的税收征管的需要。然而，随着我国经济的快速发展和社会经济生活的日益复杂化，部分居民收入来源日趋多元化，面临这样的形势，当前的个人所得税制度弊端不断显现，逆调节现象严重，收入不公加剧。收入单一、集中的工薪人员成为纳税的主体，而收入多元、分散的富人不仅容易逃税而且不必完全适用累进税率从而纳税负担较轻。2008年，所得税中，中低阶层的纳税额占税收总额的65%以上，而高收入群体的纳税额仅占税收总额的大约30%左右，这与我国财富占有结构形成极大的反差（0.4%的家庭占有70%的国民财富）。

另一方面，由于我国实行的是个人为纳税单位的所得税制，同样收入的人，由于家庭负担不一样，却要缴纳相同金额的税，而家庭总收入多的人反而可能不需要纳税。比如，有两个家庭，其中一个家庭有三口人：夫妻和一个孩子，却只有一人工作，假如每月收入是3000元。另一个家庭只有夫妻二人，且都有工作，两个人每月工资均为2000元，因而家庭每月总收入是4000元。按照目前个人所得税规定，前一个家庭需要纳税：（3000－2000）×10%－25=75元，而第二个家庭却不用纳税。这种收入高但家庭负担轻的人少交税、而收入低但家庭负担重的多纳税的现象显然是不合理的。

二、以家庭为单位征收个人所得税面临的制度与征管问题

1、作为纳税主体的家庭如何界定

纳税主体是税制的重要因素，作为纳税主体“家庭”界定的不同，家庭总收入的计算和扣除项目及金额的计算也不同，因此据以征税的“纯收入”和适用的累进税率也就不同，进而导致税收负担不同。现实中，有的人是因婚姻关系或婚姻关系及子女组成家庭在一起生活，有的人是因血缘关系组成家庭住一起生活，有的可能是因其他关系在一起生活，有的人虽未与家人住在一居起生活，但却要真实负担其生活费用，还有的虽与父母住在一起但部分负担其生活费用。此外，还有城乡二元结构以及农民工外出打工问题。因此，如何界定家庭是一个既关乎个人所得税征收公平合理问题，又关乎征管效率和成本问题。

2、扣除内容及标准如何确定

个人所得税的应纳税额应是扣除相关项目后的“净所得额”，以此衡量家庭的真实负税能力。那么，在计算家庭“净所得额”时，应扣除哪些项目？应扣除多少？比如，就基本生活费来说，赡养的老人、供养的无劳动能力的人和抚养的未成年子女，其基本生活费用应如何确定？还有，子女共同赡养老人问题，父母仍在农村从事种地或养殖，但仍需要外出工作子女贴补问题，这些情况下，要不要确定对他们的生活负担？又如何确定负担的基本生活费用？

3、家庭收入如何监测和统计

社会经济生活日益复杂化，人们的收入来源也日趋多样化，但由于存在大量的货币支付和非货币支付，加之个人征信系统未能建立起来并与税务部门共享，税务部门要完全准确掌握家庭收入难度很大。家庭收入不能准确掌握，也就无法准确计算个人所得税的计税依据。不能准确计算计税依据，也就不能做到量能负担，实现个税对收入分配的合理调节。这一问题实际上已存在于目前以个人为纳税单位的我国个人所得税制度中，只不过在家庭为纳税单位的个人所得税制度下，又增加了汇总的难度。

4、征纳手段与预扣（交）税款问题

我国个人所得税改革的方向是混合所得税制，即分类与综合相结合的个人所得税制，主要是考虑在改进个人所得税公平目标的同时，兼顾目前的征管水平，方便实行源泉扣缴，减少税款流失。如果引入家庭为纳税单位，就要以家庭全年的收入扣除有关项目后，按照累进税率年末自行申报计征个人所得税。这种情况下，源泉扣缴制与年终申报制还要不要以及能不能继续配合使用？如能够配合使用，在源泉扣缴时，税率如何确定？另外，为了满足政府日常支出需要，政府部门需要在每月末或每季末预扣税款。那么，预扣税款的金额如何确定？

5、以家庭为纳税单位与保持婚姻中性问题

将纳税单位由个人转变为家庭，可能会出现夫妻二人分别申报纳税的负担与合并申报纳税负担存在差别，从而产生“婚姻惩罚”或“婚姻奖励”现象。税收的“婚姻惩罚”可能不利于婚姻和家庭的稳定，或者会产生假离婚以降低税收负担问题。这是有些学者担心的一个问题。那么，在以家庭为纳税单位的情况下，能否保持婚姻中性？如何通过税制的具体设计避免或减轻“婚姻惩罚”？

三、以家庭为单位征收个人所得税的对策建议

个人所得税是涉及千千万万个人和家庭的税种，而千千万万个人和家庭状况千差万别，因此，要做到量能负担公平征税，实现税收调节收入分配、保证社会公平的功能，个人所得税制度不能过于简单（2000年，美国人填报的纳税报表有1.2亿份，尽管非常麻烦，但由于税制条款设计公平具有人性化，美国人依然接受）。那种以条件不具备而简单从事（或推迟改革）的思想以及毕其功于一役、力求一次性个税改革解决所有问题的思想都是不对的。美国能够在将近100年前（那时尚不具备计算机信息技术）实现对家庭征收个人所得税，在当今计算机信息系统条件下，采取综合配套措施，我国实行以家庭为单位的综合所得税制也能够可行。

1、家庭界定原则：“共同居住生活”兼“有限真实负担”

在目前我国现实社会中，以“共同居住生活”兼“有限真实负担”为原则界定家庭，也就是遵循公平为主同时兼顾效率原则界定纳税人。“共同居住生活”作为一个纳税家庭是指由于婚姻关系、血缘关系以及其他特定关系生活在一起，并由家庭成员收入真实负担；“有限真实负担”是界定另外一种情况的家庭，即取得收入的人与负担的家庭其他人在纳税期不居住生活在一起，比如，外出务工人员与家人分别位于两地，但家人的主要生活开支来源于务工人员。这种情况下，纳税家庭界定为包括由务工人员真实负担的父母以及配偶子女（外出工作人员可选择不包括父母以及配偶子女）有限人员。当然，特殊情况下（如家庭其他成员无任何经济来源，且未成年或丧失劳动能力），纳税家庭人口可扩展，但需要税务部门审批。有一点需要说明的是，由于我国农业生产力还比较低下，城乡收入差别较大，对直接从事农牧渔业生产的家庭暂不纳入个人所得税纳税主体。

2、扣除项目及标准：“全额法”或“标准法”

个人所得税是对个人或家庭“纯收入”征收的税，“纯收入”是指个人或家庭总收入扣除必要项目后的收入，它代表着个人或家庭的真实负税能力。必要扣除项目一般应包括三部分：为获取收入而支付的成本费用、劳动力再生产支出（即劳动者及家庭人员的基本生活费用）、其他法定或政策鼓励的必要项目可以据实全额扣除，公益性捐赠等也可以全额或不超过一定标准计算扣除。但由于家庭成员的情况差别较大，其基本生计费用如何合理扣除是一个既涉及公平又涉及效率的问题。借鉴其他国家的做法，采用系数法和标准法计算扣除不同成员的基本生活费用支出。根据年龄段规定不同家庭成员的基本生计费用扣除系数。基于既公平又合理简便原则，结合我国目前的实际情况，建议将家庭人口分两类，适合两类扣除系数：一类是已完成义务教育的成人及不再享受义务教育的孩子，规定其基本生计费用扣除系数为1，另一类是处于义务教育阶段的孩子（建议国家将幼儿园教育纳入义务教育），基本生计费用扣除系数规定为0.5，即假如规定系数为1的人的基本生活费用扣除标准为2000元，那么扣除系数为0.5的人的基本生活费用扣除标准为1000元。对于允许扣除的其他项目，家庭年末申报扣除时，应提供相应的合法扣除凭证。

3、家庭收入监测与统计：加快推进纳税电子系统建设及配套制度建设

（1）建立个人纳税号制度。每个人必须在税务系统获取唯一的纳税号码，该号码还能够识别纳税家庭号码。纳税号制度在于防止纳税人通过变更姓名隐匿或分解收入，从而达到逃避纳税目的。个人在银行开立账户、获取收入和支出均应提交纳税号，相关单位将每个人的收支信息都登记在纳税号下。将纳税号与个人信贷、退税、社会福利等联系起来，以确保个人积极申办纳税号码。

（2）建立税务部门与金融单位、用人单位、社保系统以及商家计算机信息联网系统。通过这套系统，税务部门能够分析掌握每个人与相关单位经济往来信息，从而基本能监测纳税人及所在家庭的收支情况以及纳税情况。目前，建立这样的电子计算机信息联网系统是不存在技术问题的，关键是要有冲破特殊利益集团的阻力干扰。

（3）严格现金使用支付制度，减少现金使用范围。严格限制现金支付，在支付时，要求收款人提交纳税号，将现金支付相关信息报送税务部门。

（4）完善高收入人群和家庭的收入监测、稽查制度和纳税举报制度，并严惩逃税者。税务部门应重点调查掌握高收入人群和家庭的分布情况及变动规律，加大对高收入人群和家庭纳税申报情况的监测与稽查。为确保税务稽查效率和威严，应赋予税务部门类似于司法部门的调查权力。此外，应辅之建立纳税举报制度，积极发挥群众监督的作用。在纳税电子化信息系统尚未建立的情况下，应强化税务部门的这种监测稽查制度和纳税举报制度的作用。

4、实行税款预扣（交）制和源泉扣缴制强化日常征管

为强化日常征收管理并提高效率，可以把家庭分为两类，分别适用不同的规定预扣（交）税款：一类是上年有缴税记录的家庭。可以根据核定的上年汇总清算后所缴税款的十二分之一或四分之一按月或次扣缴，由家庭选择固定从其中一人或两人收入中预扣，年底再申报汇算清缴，多退少补。另一类是上年没有缴税记录的新家庭。可以在年累进税率的基础上适当测算，制定适用按月或按季源泉扣缴的累进税率或比例税率，以此税率进行日常扣缴，年末申报汇总清缴。这种源泉扣缴办法仅适用新家庭第一年预扣税款。

此外，为配合日常税款预扣管理，核实家庭年收入，在纳税征管系统尚未建立使用和社会纳税意识不高的条件下，应规定所有对个人支付收入的单位，须将支付记录以电子版和纸质版报送税务部门。

5、强化公民纳税意识，积极准确申报家庭收入

（1）做好宣传培训工作，让每个公民了解熟悉税法，能够按照申报流程熟练申报。同时，税务部门应为纳税家庭办税提供周到、便捷的服务。

（2）转变政府形象，成为清廉、高效、亲民政府，要让纳税人真实地感受到政府珍惜纳税人的税款，使税款真正“取之于民、用之于民”；各级政府领导人员特别要做到积极带头申报纳税，并接受媒体监督，为普通纳税人做示范效应。

（3）建立纳税诚信与个人的未来发展及福利（如就业、贷款、社会福利等）相联系的激励约束机制，并加大对逃税者的查处和惩罚力度，使纳税人不敢、不愿、不想逃税。

6、合理设计税制要素，避免或减轻婚姻惩罚

任何税制，很难满足所有税收原则，以家庭为纳税单位的个人所得税也一样。以家庭为课税单位决定在满足公平税收原则和累进税率原则的同时，可能难以满足婚姻中性原则。社会应该根据当时的价值取向确定哪些原则最优先考虑。此外，可以通过税制要素的合理设计，避免或最大限度减轻对婚姻的影响。

（1）本文以“共同居住生活”的原则界定家庭纳税人有助于减少通过假离婚避税现象发生。如果通过假离婚避税，夫妻双方就不能居住生活在一起，这不仅增大生活成本，而且影响夫妻感情。

（2）可以借鉴美国的家庭个税制度及完善做法，允许家庭成员单独申报纳税。单独申报与合并申报适用不同的累进税率标准。并且将合并申报的扣除数及适用同档次税率的应纳税所得额上限确定为单独申报扣除数和应纳税所得额上限的相应倍数。

（3）实行配偶薪酬所得可单独计税的合并申报制度（我国台湾地区采用）：为减轻夫妻各自的工资、薪金所得的累进税收负担，对配偶的薪酬所得可单独计算课税。而其他各类所得仍应合并计算课税。这项制度具有合并申报优点也兼顾减轻夫妻各有薪酬的累进税负。

总之，只要有决心，措施得当配套，制度精心设计，以家庭为单位征收所得税在我国是可以实现的（初始阶段出现一些问题是正常的，可以通过完善解决）。付出相应的代价换取有利于经济长期良性运转和社会稳定发展的个人所得税制度是必要的和值得的。

[1]哈维.S.罗森：财政学[M].中国人民大学出版社，2009.

[2]Canada，Royal Commission on Taxation，Report of the Royal Commission on Taxation[R].Queens’s Printer，1966.

[3]李龙：以家庭征个税到底有多难？[N].广州日报，2010-08-25.

[4]韩洪刚：权威报告称我国财富加速向少数人集中[EB/OL].http://news.QQ.com，2009-06-25.

[5]郑春荣：个人所得税纳税单位选择——基于婚姻中性的视角[J].社会科学家，2008（2）.