村镇银行在农村新民居建设中的作用及建议

王敬联

（河北经贸大学 法学院，河北 石家庄 050061）

村镇银行在农村新民居建设中的作用及建议

王敬联

（河北经贸大学 法学院，河北 石家庄 050061）

我国自2007年开始批准建立村镇银行,经过三年已有很大的发展，截至2009年3月份村镇银行的数量已达到97家.但在村镇银行的发展中仍有许多问题，尤其是村镇银行市场定位易偏离服务“三农”目标，支农性制度构建有待完善，这些已成为村镇银行发展的瓶颈.在我国大力进行农村新民居建设的关键时刻，村镇银行如何更好地服务“三农”，解决农村新民居建设中的资金问题成为研究的热点问题.本文将通过法律的视角分析村镇银行的支农性在农村新民居建设中的作用及建议.

村镇银行；支农性；农村新民居建设

1 相关概念

⒈1村镇银行

2007年1月发布实施的《村镇银行管理暂行规定》(银监发[2007]5号)第二条规定：“村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构.”

1.2 农村新民居建设

农村新民居建设是一项着眼于改善农民居住条件，提升农民生活质量的民生工程，也是改善农村面貌、缩小城乡差距的重要举措，对于统筹城乡协调发展，全面加快社会主义新农村建设具有重要战略意义.新民居建设具体包括村庄整体布局、农民住房改造、公共设施及基础设施建设、村小学建设、道路硬化、村庄绿化等一系列的建设，是一项具有针对性、全面性和前瞻性的系统工程.

2 村镇银行支农性的现状及问题

2.1 有关村镇银行支农性的现行法律规定

《村镇银行管理暂行规定》第39条对村镇银行的支农性规定为：“村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设；村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要；确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资.”

《银监会关于加强村镇银行监管的意见》其第6部分即“支农服务监管”中关于支农的规定为：“(一)市场定位.属地监管机构要积极引导村镇银行立足县域，服务‘三农’、服务社区，探索建立灵活、便利的信贷管理与服务模式.在内控先行的原则下，以市场为导向，推动村镇银行开展金融创新，开发适应农村经济发展和区域产业特点的金融产品，增强金融服务功能，努力扩大服务覆盖面，提高服务满意度，促进当地经济发展.(二)支农服务评价.属地监管机构要建立支农服务质量评价考核体系，构建正向激励与约束机制，定期对村镇银行的客户贷款覆盖面、客户贷款满意度、涉农贷款比例等指标进行考核，并将考核结果作为对其综合评价、行政许可以及高级管理人员履职评价的重要内容，促进村镇银行更好地服务‘三农’.”

⒉2村镇银行支农性的现状及问题

2.2.1 村镇银行的支农性发生偏离

由前述法律规定可见，成立村镇银行的初衷是，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设.但村镇银行从本性上来讲仍是商业性金融机构，作为独立的企业法人，必然天然地追求利润最大化，资本总是流向最能获利的地方.

农业、农村经济作为风险高、效益低的弱势经济，受自然条件和市场条件的影响巨大，农民又往往缺少可供担保的财产，村镇银行在利益的驱使下，会有意无意地偏离服务“三农”和支持新农村建设的办行宗旨，寻求新的市场定位和更大的利润空间.实践中，一些村镇银行已将目光放在贷款金额比较大的小企业主及出口企业上；部分村镇银行虽向农村地区放贷，但亦较偏重于向种养大户和农业企业或者担保明确的农户发放贷款，“放大不放小”现象在村镇银行中较为普遍.普通农户尤其是中低收入的农民家庭，在进行新民居建设时很难从村镇银行贷款.

2.2.2 关于村镇银行支农性的规定可操作性差

村镇银行支农性的规定在很大程度上仍停留在倡导性阶段，缺乏可操作性，在实践中不能发挥其应有的价值.如前所述，“确已满足当地农村资金需求的”，其实是很难度量的，这种规定实际上会成为村镇银行“打擦边球”、严重偏离“三农”的“挡箭牌”.

2.2.3 村镇银行并没有很好地解决农村新民居建设中存在的资金问题

农村新民居建设工作的开展，是一项系统工程，单靠政府部门的资金和技术投入，远远不够，需要全社会的共同努力和支持，尤其是调动农民自己的积极性，才能从根本上改变农村贫穷、落后的面貌.而农民尤其是贫困地区的农民因缺少资金和可供担保的财产，在进行新民居建设时，往往心有余而力不足，加上村镇银行在支农性与商业性上存在冲突，村镇银行并不能很好的在新民居建设中发挥其应有的作用，大量需要贷款的农民无法得到贷款.

3 对完善村镇银行的支农性，发挥其在农村新民居建设中的作用的建议

3.1 村镇银行支农性与商业性要协调发展

村镇银行的支农性与商业性虽然有冲突，但并不是完全对立的.村镇银行应坚持保本经营的原则，开展支农性的业务.

村镇银行的市场定位主要是在欠发达地区针对农户和微小企业发放小额信贷.村镇银行本着为“三农”服务的宗旨，其主要竞争力必须在以农村为主的经济欠发达地区.农民贷款难已成为进行新民居建设，构建和谐社会的潜在障碍，作为“穷人的金融机构”村镇银行应坚持其支农性这一市场定位，在服务新民居建设的同时，实现自身的社会价值，并分享到经济发展的成果.

3.2 对村镇银行支农性的规定量化、细化，增强其可操作性

村镇银行关于支农性的原则性规定，使其支农价值的实现大大削弱，现行法律应将其规定量化、细化，增强可操作性.现行法律应明确规定村镇银行发放贷款的一定比例，该比例的具体量化当以保证村镇银行的盈利性为前提，必须针对本区域内的“三农”客户,特别是要对中低收入农户以及农村中小企业贷款的金额、发放笔数、贷款分布和占该机构在当地贷款总额的比例等进行详细的规定,并建立合理的指标体系对各村镇银行满足所在区域内贷款、服务需求的程度进行评价.

⒊3开发农村宅基地使用权的融资价值

村镇银行作为服务“三农”的金融机构，应大力支持新农居建设，针对农民融资难的现状，法律可以创新将农村宅基地的使用权进行抵押.下面笔者对宅基地使用权的抵押的相关法律问题进行如下探讨：

宅基地使用权，是指宅基地使用权人依法享有占有、使用集体所有的土地，在该土地上建造房屋，其他附着物，并排除他人干涉的权利.《宪法》第十条，《土地管理法》第八条第二款均规定宅基地属于集体所有.《物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施.”可见，宅基地使用权的客体是农村集体所有的土地.权利属性符合对他人的物在一定范围内的占有、使用、收益和处分的他物权的特征，其根本性质是一种用益物权.

农民对自己的宅基地，依法享有占有、使用、收益和处分的权利.但是宅基地使用权人在行使收益和处分权利的时候，受到严格限制.《担保法》第三十七条明确规定，宅基地使用权不得抵押.禁止宅基地使用权抵押已经限制了农民的融资渠道.中国人民大学法学院王利明教授认为，宅基地具有一定的身份性质，并不适合自由转让，而只能在集体经济组织成员之间进行自由转让.在实践中，同集体经济组织之间宅基地转让的现象也确实存在，宅基地在我国有一定的消费市场.所以在集体经济组织内部实现抵押权是可能的.在实践中应注意以下问题：

3.3.1 抵押主体的限制.首先，抵押人应有两处以上宅基地方可进行抵押.虽然现在实行“一户一宅原则”，但因继承、婚姻、历史等原因，有的农户家拥有不止一户宅基地.因宅基地和住房是农民重要的生活资源，为保障农民基本的生活,抵押人应有两处以上宅基地方可进行抵押.其次，抵押权主体必须是集体经济组织内部成员.因转让人和受让人应限定在同一集体经济组织内，故行使抵押权的主体必须是本集体经济组织成员，否则在实现抵押权时，会因出让主体或受让主体不适格，而导致抵押权的落空.

3.3.2 把握“房随地走或地随房走”的原则.实现宅基地抵押权时其地上建筑物，其他附着物所有权随之转让.相对应的是宅基地的房屋抵押时，实现抵押权时宅基地也应随之转让.

3.3.3 宅基地抵押期限的限制.因为宅基地使用权是一种特殊的用益物权，现行法律规定对宅基地使用权期限没有限制，故应在立法层面上进一步探讨，建议立法规定，实现抵押权时抵押权人对抵押物的占有和使用最长的期限，参照土地承包经营期限三十年的规定，这样抵押人不会永远失去宅基地.同时满足债权人的合法权益，加宽了农民融资渠道.

3.4 推出小额无担保信用贷款模式

随着新民居建设的进行，农民资金需求增加，而进行新民居建设是一项系统的长期的工程，新民居建设的实际需要及农户收入和还贷能力的不同，决定了农民除了相对大额贷款外，必须有相应的零星分散、额度小、总量大的金融服务与之相适应，所以发展农户小额信用贷款十分必要.村镇银行可以依据贷款户上年收入、上两年节余、家庭财产、品德、社会反映等指标对单个贷款户发放贷款.村镇银行随着业务的持续开展，会逐步建立起征信系统和个体信用评分模型，从而提高村镇银行防御风险的能力.在农村新民居建设中，村镇银行应从客户需求入手，可以对农户小额贷款推行贷款联保、按期存款、分期还款的管理办法.村镇银行应根据自身的资金实力和农户的风险情况，科学核定农户贷款额度和贷款期限，提高风险管理能力，服务农村新农居建设.

3.5 政府应有所作为

村镇银行作为服务“三农”的银行，在其支持农村新民居建设时，政府应在政策上进行倾斜，使其能更好的服务农村新民居建设.

3.5.1 政府应推行财税优惠政策.村镇银行仍然是按照对一般商业银行要求去缴纳税收,村镇银行是不能盈利为目标的政策性银行机构，因此对它的税收不能按照商业性金融机构来征收.税收是村镇银行经营中的成本负担，对村镇银行的征税，既要按照国家有关法律法规来实施，又必须给予相当程度的优惠和鼓励，因此必须在税收政策的制定上确立较大幅度的减免和退税政策.

3.52 政府应放松对村镇银行的利率管制.发展村镇银行，应该按照市场经济的规则，政府对村镇银行的发展只能通过政策加以引导，在审慎监管的前提下，赋予村镇银行更大的金融创新自由.政府应适当放松农村金融市场的利率，通过农村市场的资金供求关系来确定利率，以实现利率市场化.村镇银行的利率应根据市场利率及时调整，始终要保持在商业银行的利率与黑市和民间借贷利率两种利率之间.这是借鉴孟加拉乡村银行的成功经验，该银行的利率比一般商业银行的利率高,但低于黑市和民间借贷的利率.因为利率太高，穷人们根本承受不起也就失去了村镇银行存在的意义，利率太低，可能会导致更多的“寻租”行为，使富人有利可图，穷人不但没有得到好处，还被拒之门外.

4 结语

新民居建设是一项着眼于改善农民居住条件，提升农民生活质量的民生工程，也是改善农村面貌、缩小城乡差距的重要举措.村镇银行以服务“三农”为宗旨，在进行新民居建设时，村镇银行发挥其支农性义不容辞，政府应给予其更多优惠政策，并落实到实处.相关部门对村镇银行要审慎监管，给予其一定的自由空间.村镇银行要不断开发出适合新民居建设的金融产品和服务，提高自身信誉和市场竞争力.

〔1〕柴瑞娟.村镇银行支农性制度构建研究[J].西南政法大学学报，2009(4).

〔2〕冯华，杜晓山.村镇银行应向中低收入农户倾斜[N].人民日报,2008-09-25.

〔3〕邵春妹.农村民居建设研究[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库,2009(12).

〔4〕乔钰刚，朱晨晖.新民居建设：推动农村发展新引擎——全市农村工作会议延伸报道之二[N].张家口日报,2010-03-4.

〔5〕杨学惠，苑竹，丁咏静.新农村建设中的“革故鼎新”——我市农村新民居建设综述[N].保定日报,2010-2-13.

〔6〕周超.以科学发展观统领农村新民居建设[J].当代经济,2009(5).

〔7〕史劲松.农民新村建设中若干问题的探讨[DB/ OL].中国优秀博硕士学位论文全文数据库，2005.

F320

A

1673-260X（2010）09-0070-03

本文是王利军教授主持的司法部课题《村镇银行法律制度研究》的阶段性成果，课题编号09SFB20477