我国宪法监督制度评价

2010-08-15周冉

重庆科技学院学报（社会科学版） 2010年22期

关键词：监督制度宪法司法

周冉

我国宪法监督制度评价

周冉

为提高宪法权威，保证宪法的全面贯彻实施，必须进一步完善宪法监督制度。分析现代国家的宪法监督制度的发展趋势，结合我国的政治、文化的国情，建议从主管机关专门化和法律规范具体化方面进行改革。

宪法监督；宪法司法化；违宪审查；“齐玉玲案”

一、宪法监督制度概述

宪法监督是指为保障宪法实施所采取的各种办法、手段、措施和制度。宪法监督有广义和狭义之分。广义的宪法监督，是指对有关涉宪活动实行的全面监督。就监督主体来说，除了宪法监督的专职机关以外，还包括其他国家机关、政党、人民团体、群众组织以及公民。就监督对象来说，既包括国家机关的立法活动、行政活动、司法活动，也包括公民个人的活动以及政党、人民团体、群众组织的活动。狭义的宪法监督，是指依法负有宪法监督职能的机关对立法活动和行政活动所实施的监督。我们平时认识和了解到的宪法监督一般指的应该是狭义的宪法监督。

世界宪法监督制度主要模式有：一是以英国为代表，由立法机关行使宪法监督权的模式。二是以法国和德国为代表，特设专门机构负责宪法监督的模式。三是以美国为代表，由司法机关即法院行使宪法监督权的模式。

我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，在政权形式上采取人民代表大会制度，全国人大和地方各级人大是人民行使权力的机构，由全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会统一行使国家权力。从维护社会主义法制的统一性和宪法的尊严以及实施“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略出发，在国家最高权力机关集中统一行使国家权力的同时，采取由最高国家权力机关及常设机关行使宪法监督的职权是符合宪法基本原则的制度设计。我国不能像普通法系国家那样，由司法机关行使宪法监督权，也不能像大陆法系国家，由专门的宪法监督机构来行使宪法监督权。我国人民代表大会制度的性质和宪法在国家生活中的地位、在法律体系中的法律效力等决定了在我国只能由全国人大及其常委会行使宪法监督职权。

宪法第六十二条第二项规定：全国人大“监督宪法的实施”，并在第六十七条第一项中规定：全国人大常委会“解释宪法、监督宪法的实施”，规定由全国人民代表大会及其常委会行使监督宪法实施的职权，确定了由最高国家权力机关监督宪法实施的宪法监督制度。

全国人大及其常委会的宪法监督主要包括以下几个方面：一是保证全国人大常委会制定的法律和决定同宪法不相抵触，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律和决定。二是对国务院的行政法规、决定和命令进行监督，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。三是对最高人民法院和最高人民检察院的工作和司法解释进行监督。四是对省级国家权力机关制定的地方性法规和决议进行监督，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定和批准的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议。宪法还规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法的遵守和执行。可以看出，1982年宪法通过宪法解释权制度与违宪法规等的撤销制度相结合的方式，已经形成比较完整意义上的宪法监督制度。但在实践中仍存在着一些问题。

国家对于宪法监督问题的广泛关注源于2003年的孙志刚事件。孙案当中，公安机关适用的《收容遣送办法》是国务院制定的行政法规，其中有关限制人身自由的内容，与我国现行宪法相抵触。孙案发生以后，引起了社会公众的广泛关注，大家都期待违宪审查机制的启动。在孙案之后不久，2004年5月份，全国人大常委会为了回应社会公众的要求，设立了一个法规审查备案室，使得违宪审查首次有了具体的受理和专门处理的机关。法规审查备案室所承担的职责是对审查要求与审查建议进行先期研究，确认是否进入启动程序，然后交由各专门委员会进行审查。也有部分人认为这个法规审查备案室在独立性上、职权范围上都有一定的欠缺，因此成立一个受全国人民代表大会领导，向全国人民代表大会负责，独立于全国人大常委会的专门的宪法监督机构是有必要的。

不仅如此，宪法第七十一条明确规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。这个特定问题调查委员会也可以成为我国宪法监督的一种形式。在实践中，公众对于这个特定问题调查委员会的设立呼声很高。部分人认为当一个重大事件发生后，国家需要有代表人民利益的、权威的和公开的机构，进行一种非常公开、权威和超然的调查，作出合理的决策。这是人民主权原则的体现，同时也是宪法的明确规定。因此，特定问题调查委员会的设立是有必要的。

二、宪法司法化与宪法监督制度

长期以来，我国宪法不可以作为法院裁判案件的具体依据。直到2001年，发生在山东滕州的齐玉玲案引发了人们对于宪法的法律效力、以及宪法能不能在具体案件中适用问题的大讨论。1990年齐玉玲考上中专，但齐的同学陈某在其所在中学和她父亲的共谋下，攫取了招生学校给齐的录取通知书，并冒齐之名上学和工作直到1999年。这一年，事情真相大白，齐以陈某和她父亲以及原所在学校等为被告起诉到法院，请求责令被告停止侵害、赔礼道歉并赔偿经济损失。枣庄市中级人民法院一审判决陈某停止对齐玉苓姓名权的侵害、赔偿精神损失费3.5万元，并认定陈晓琪等侵害齐玉玲受教育权不能成立。枣庄市中院这样认定原因在于当时，无论民法还是从教育法当中，都没有公民受教育权的具体保护规定，而之前我们又没有依据宪法直接判案的司法解释。而这对原告显然是不公平的。原告不服，向山东省高级人民法院提起上诉。在该案二审期间，围绕陈晓琪等的行为是否侵害了上诉人的受教育权问题，山东省高级人民法院向最高人民法院递交了《关于齐玉玲与陈晓琪、陈克政、山东省济宁市商业学校、山东省滕州市第八中学、山东省滕州市教育委员会姓名权纠纷一案的请示》。2001年8月13日，最高人民法院根据山东省高级人民法院的请示，作出批复，认定“陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉玲依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任。”2001年8月24日，山东省高级人民法院作出二审判决：陈晓琪停止对齐玉玲姓名权的侵害；齐玉玲因受教育权被侵犯而获得经济损失赔偿48045元及精神损害赔偿5万元。齐玉玲案使宪法可以像其他法律法规一样进入司法程序，直接作为裁判案件的法律依据。这是最高人民法院第一次对公民因宪法基本权利受到侵害而产生的法律适用问题进行司法解释。为公民通过民事诉讼程序主张宪法权利提供了一个途径。因此，齐案在法学界、司法界和社会上引起了强烈的反响。在该案的讨论过程中，“宪法司法化”这一概念屡屡出现。一些法学家或者法律家在谈话或者论文中探讨和分析宪法司法化的含义和必要性问题，媒体在报道齐玉玲案时使用的概念也是“宪法司法化”，有的甚至将齐玉苓案誉为“中国宪法司法化第一案”，有的认为最高人民法院的批复“创造了宪法司法化的先例”。

关于“宪法司法化”这一概念的含义，以及法院在审理具体案件过程中适用宪法是否就是宪法司法化，使用这一概念的法学家都没有作出说明。一般认为所谓宪法司法化是指，如果公民的基本权利受到侵害，但是无法从除宪法以外的现行法律当中找到具体的保护规定，也就是说现行法律对公民宪法权利保障是空白的时候，公民可以直接援引宪法的规定提起诉讼，法院也可依据宪法条文来直接作出判决。

尽管“宪法司法化”对有效地维护公民宪法权利有积极的意义，但是也存在着不少问题。从表面上看，涉宪案件似乎让百姓感到维权的依据宽泛了，但这种从根本上对宪法的工具化，却直接伤害了宪法的至高权威和尊严，在我们尚缺少一套有效的宪政保障机制和宪法司法程序的情况下冒然将宪法条文下放到基本法律等下位法的位置上直接适用，从长远看既不利于宪政理念的养成，也不利于公民权利的最大范围保护。如果类似齐玉玲这样的案子真的如有的人所希望的都能通过直接适用宪法来保护，相信用不了多久，我们的宪法便被 “基本法律化了”。法院直接适用宪法，对于当前某些问题的合理解决会有帮助，但从根本上说，笔者认为我国没有必要、也没有可能建立真正意义上的、稳固的宪法司法适用制度。因为：第一，我国目前尚没有针对宪法制定专门的司法程序和设置专门的司法机构，没有一部与宪法的性质、地位相对应的程序法，也就是说从根本上还不具备宪法司法化的基础和前提。让宪法通过民事诉讼程序或行政诉讼程序来被法院（甚至是基层法院）适用，实则降低了宪法的阶位，是对宪法性质的不尊重，甚至构成侵害，是极不严肃的。第二，随着立法的逐步到位和逐步完善，法院直接适用宪法的需求会日益降低、空间会日益缩小，即使建立了宪法司法适用制度，最乐观的估计也就是拾部分立法之遗，补部分立法之缺，只具有临时和过渡的性质，没有什么发展前景。第三，法院直接适用宪法，必然的后果之一是法官造法，法官造法就使得法官在审判案件的时候对于宪法有了解释权，这和我国宪法监督制度完全相悖（我国宪法解释权在全国人大常委会），也和我国根本政治制度相背离，因此，尽管它在个案中可能有一些正义价值，但从大局来看，容易使人们产生对我国根本政治制度的误解。这也是宪法司法化弊大于利的最为重要的理论依据。

当然，让法官直接根据宪法有关条款和社会主义法律意识对公民的基本权利提供司法保护或对公民受侵害的基本权利给予司法救济，是最高人民法院在当时立法明显缺位的情况下采取的短期的、权宜之计，在个案当中具有正义价值，但是不能将其作为保障社会长治久安的稳固制度予以考虑和设计。