论我国农村社会养老保险法律制度的完善

王春英

论我国农村社会养老保险法律制度的完善

王春英

从法律视角分析中国当前农村社会养老保险制度，结合中国农村社会养老保险法律制度现状，提出完善该项制度的总体思路，为中国新型农村社会养老保险法律制度的完善提供理论依据和政策参考。

农村养老；养老保险；法律制度

根据国家统计局公布的第五次人口普查数据显示，我国8.08亿农村人口中，65周岁以上的老年人为7.36%，城镇的比重为6.29%，这说明我国农村老龄化的程度已经远远高于城镇。据专家预测，在未来的很长一段时间内，这种差距还将进一步拉大，这意味着我国农村已经进入了急剧老年化的时期。随着老龄化浪潮的汹涌而来，农村养老问题将会变得日益突出和严峻，问题能否得到妥善的解决，不仅关系到占全国总人口60%左右的农村人口现在和将来的生存利益，而且关系到整个社会的和谐和稳定。

一、我国农村社会养老保险法律制度的现状分析

农村养老保险保险法律制度是农村社会保险制度的核心，也是政府的一项重要的社会政策。1954年宪法首先确立了社会救灾、救济、劳动保险等为基本内容的社会保障制度，1956年颁布了《高级农业合作社示范章程》，中国农村以“五保”为内容，以社会救济为特征的社会保障制度逐渐形成。从1980年到1990年，民政部在农村进行了社会养老保险试点工作。1992年民政部下发 《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称为《基本方案》），这是我国当前较完全意义上的关于农村社会养老保险一个部门规章。从《基本方案》颁布至今，我国近20年的农村养老保险制度的改革与实践，取得了初步的成果。但在制度构建和体制问题上突出地表现为立法层次低、内容滞后和地方差异明显三个方面。

首先，就目前我国农村养老保险的立法现状而言，至今为止，我国没有一部从整体上规范全国农村养老保险的法律，在国务院制定的条例中，也没有属于专门规范农村社会保障制度的法规。目前，对农村养老保险进行调整的主要还是《基本方案》，但是其法律位阶较低，是一部行政规章，单靠一部行政规章来调整农村社会养老保险这样一个涉及多部门、关系重大的特别社会保障项目，难以协调多部门的利益。除此之外，虽然先后颁布过很多相关的文件，但是这些都不是立法，缺乏具体的可操作性。

此外，由于《基本方案》的制定时间在1992年，当时的农村经济状况和现在的现实情况相比，有的已经发生了明显的变化，原有的规定严重滞后甚至存在诸多明显缺陷。譬如，按照《基本方案》的规定，农民缴纳保险费时，可以根据自己的实际情况，分2元、4元和6元等10个档次，可是缴纳这点钱可以领取的保险金对于现在的农民来说根本起不到保障作用。为了解决农民的后顾之忧，迫切需要通过新的立法建立健全符合农村特点的农村社会养老保险制度。

最后，由于我国各地农村经济发展水平差异较大，农村就各地推行农村社会养老保险的实践来看，也大多是自行摸索，一些本该统一的制度也形式各异。由于没有专门的法规，加之实践中存在许多困惑，各地在制定本地农村社会养老保险方法时找不到比较有力的立法根据，只好各自为政，暂行实施。这种缺乏权威性、统一性和稳定性的立法现状不仅与农村社会保障法的地位严重不符，而且无论对于政府还是农民本身都缺乏强制性、没有严肃性。

二、加快构建农村社会养老保险法律制度的必要性

（一）农村社会养老保险法律制度关系到中国八亿农民生存权的实现

生存权是第一人权，作为第一人权，它是贯穿着基本人权发展始终的人权。1945年联合国大会通过的《世界人权宣言》规定：“所有公民，作为社会成员之一，都享有社会保障权。人人有权享受其本人及其家属所需的生活水平，举凡衣、食、住、医疗及必要的社会服务均包括其内，于失业、患病、残疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力丧失时，有权享受保障。”我国宪法也规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”显然，宪法中所说的公民也包括农民。

我国农村过去主要靠家庭养老，而随着计划生育政策的执行及农村进城务工人员的不断增多，家庭规模的小型化和农村劳动力的转移，使得家庭的养老功能不断弱化。因此，加快构立、完善以保障生存权为基础的中国农村养老保障法律制度，给予农民以法律上的特殊的扶持和保护，是生存权理念之要求。

（二）建立和完善农村社会养老保险法律制度是加快农村城镇化发展的客观要求

推进农村城镇化是统筹城乡发展、缩小城乡差别、促进城乡经济一体化、实现全面建设小康社会目标的重要途径。在推进农村城镇化的过程中，必须要使农村富余劳动力向城市转移，使更多的农业富余劳动力和和农村居民转入城镇就业和定居。而目前城乡分治的二元体制结构，使农民在就业、社会保障等方面仍然是不同身份不同待遇，严重制约了农村城市化进程。只有通过建立和完善新型的农村社会养老保险制度，用现代社会保障制度替代传统的、现行的养老保障方式，为农民进入城镇保障体系做好充分准备，才能进一步促进农村城镇化进程。

（三）建立和完善农村社会保险法律制度是同国际接轨的需要

从其他国家的立法情况看，目前很多国家都为农民建立起了农村养老保险法律制度。德国是世界上最早建立社会保险体系的国家，早在19世纪80年代，德国政府就颁布了保险法规，后来逐渐完善，为德国公民建立了比较完善的“从摇篮到坟墓”的社会福利保险制度。在立法方式方面，大多数国家，即使是在农业人口不多的资本主义发达国家，都采取了城乡有别的立法方式，对农民养老保险单独立法。另外，发展中国家如波兰、印度、阿尔巴尼亚，都有针对农村养老保险的专门立法。这些国家的经验证明，健全的社会保障立法，不但是构筑其完整的法律体系的基础，而且也是社会保障制度发展的坚强后盾。

三、我国农村养老保险法律制度的构建

（一）构建农村社会养老保险法律制度的基本原则

保障标准与农村经济发展水平相适应原则。在制定保障标准时，一方面，不能高于农村实际生活水平，加重农民负担，导致农民抵触农村社会保障制度；另一方面，不能把标准定的过低，以致无法起到保障农民生活的作用。

公平和效率兼顾原则。养老保险待遇水平既要体现社会公平，又要体现个体之间的差异，在维护社会公平的同时，还要强调其效率，忽视任何一方面其后果都是不堪设想的。

权利与义务和谐原则。在进行农村社会养老保险立法时，必须考虑到国家、集体、个人三方面的利益。根据我们的国情、国民的素质、企业经营状况，合理分配权利和义务，并且在农村社会养老保险制度中，权利和义务的搭配并不要求整齐化一，而是和谐搭配。

自愿为主、强制为辅的原则。考虑到我国农村地区间经济发展水平差异大、农民对农村社会保障制度的认识程度和接受程度存在差异等因素，在是否缴纳、缴纳基金数额多少等问题上，应取决于当地农民自愿，不应该由法律进行强制性规范。

（二）构建和完善农村社会养老保险法律法规

首先，修改宪法，进一步明确农村社会保障制度的法律地位。宪法对农民这一弱势群体负有义不容辞的保护责任。我国宪法虽然规定了公民有从国家和社会获得物质帮助的基础权利，但也只是一些原则性的规定。从实际来看，城镇已建立了比较完善的社会养老保险制度，而在广大的农村，大部分的农民还没有真正享受到这项权利。鉴于农民的生存状况和我国法治建设的现状，应当通过修改宪法，增加保护包含农民在内的弱势群体的根本性原则，使宪法真正成为农民的“权利保障法”，使宪法成为农民社会保险的母法，从而使农民的社会保险制度有较高的法律起点，通过加强农民社会保险上位法的保护，使农民社会保险立法有足够的法律权威。

第二，尽快制定与实施《农村社会养老保险法》，使农村养老保险有法可依。我国《社会保险法》经历了漫长的立法进程，该法从1992年着手起草，到2009年12月进行草案的第3次审理，历时18年。2010年，草案的修改再次成为“两会”代表、委员们热议的一个话题。我们迫切需要出台一个具体、可供执行的农村社会养老保险法律制度。

从国外的立法经验看，很多国家都是采用城乡有别的立法方式来确定农村养老保险法律制度的。因此，我国也应该加快立法进程，尽快制定、实施《农村社会养老保险法》，以法律的形式规定农村养老保险的对象、模式、基金缴纳与支付、基金的管理体制以及法律责任等，使农村社会养老保险事业早日在法制的轨道上健康发展。

第三，制定专门的保护农民权益的综合性法律。我国在立法实践中一直非常重视和强调对弱势群体的权益保护，如全国人大颁布了《未成年人保护法》、《妇女权益保护法》、《老年人权益保障法》等多部特殊保护的法律。但由于城乡差距的存在和受教育的程度不同，农民在就业竞争、基础生活保障、养老保险、医疗保险等方面面临着许多突出的问题，明显处于弱者的地位。因此，笔者建议，要尽快制定和出台保护我国全体农民的法律《中华人民共和国农民权益保护法》，用法律确定农民的基础权利，规定包含农村养老保险在内的农民社会保障问题。

四、结语

加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，探索建立农村社会养老保险制度，是党的十七大提出的明确要求。在当前构建社会主义和谐社会和建设更高水平的小康社会进程中，农村居民的养老保障是统筹城乡社会保障体系建设的难题之一，也是社会主义新农村建设的薄弱环节。构建一个完善的农村社会养老保险法律制度体系，是解决问题的根本所在。农村养老保险法律制度的构建是一个漫长的过程，它需要我们在实践中不断发现问题解决问题，并在实践中加以检验。

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D922.182.3

A

1673-1999（2010）22-0051-02

王春英（1978-），女，山东威海人，硕士，福建交通职业技术学院（福建福州350007）管理系讲师，研究方向为经济法律。

2010-09-15