新形势下基层政府流动人口管理现状及对策研究

2010-08-15熊林

重庆科技学院学报（社会科学版） 2010年22期

熊林

熊林

基层流动人口服务管理工作存在主体意识淡薄、管理机制不健全、管理理念陈旧、队伍建设薄弱等问题。因此，必须以科学发展观为指导，坚持以人为本，运用统筹兼顾根本方法，协调各方利益，以服务促管理，创新服务管理模式，抓好管理队伍建设，切实保障好流动人口权益，维护社会和谐稳定。

科学发展观；流动人口；基层；服务；管理

基层政府是流动人口管理政策法规的最终落实者，基层流动人口服务管理对维护社会和谐稳定、安定团结发挥着极其重要作用。在构建和谐社会新形势下，坚持以科学发展观为指导，认真查找和解决基层流动人口管理工作中不适应发展、不合理问题，努力探索管理新思路、新机制、新模式，实现基层流动人口管理工作的全面、协调、可持续发展十分迫切。

一、基层流动人口管理存在主要问题

一是主体意识淡薄。基层个别职能部门主体意识淡薄，片面强调力量不足等困难，履行职责缺乏主动性、自觉性、互动性，管理办法互不配套，存在推诿责任、相互抵触现象，不敢为、不愿为问题比较突出。

二是重齐抓共管，轻统筹协调，缺奖惩机制。目前，基层流动人口管理工作由派出所、工商所、劳动保障、税务所、民政科、城管、计划生育、安全生产等多部门齐抓共管，政出多门，管理机构重叠、力量薄弱分散；各自为政，统筹协调能力弱。重复登记、管理盲点和漏洞等问题广泛存在。同时缺乏有效奖惩机制，责任和措施落实不到位，降低行政效率。

三是管理理念陈旧。基层政府的流动人口管理带有很强的防范、管控意识，更多强调流动人口带来社会治安、市容环卫等问题，忽视他们在经济建设方面的巨大作用，逐渐形成重管控、轻服务的防范式管理，甚至出现侵犯流动人口合法权益现象，使得管理效果与目标背道而驰,不利于流动人口融入当地社会。

四是管理队伍建设薄弱。首先，流动人口管理员身份特殊、任务繁重。流动人口管理员指主要协助政府从事流动人口公共事务但又没有公务员编制的临时性的群体［1］，集“协管员”、“宣传员”、“情报员”、“服务员”于一身，工作任务繁重。其工资福利待遇和社会地位普遍较低，以致人员更换频繁，队伍稳定性差。其次，管理人员文化素质偏低。管理员主要来自于镇村或各单位企业的保安、治安队员和农民青年、下岗工人，文化素质偏低。缺乏责任感，组织纪律意识不强，知识、技能专业化水平较低。再次，经费缺乏稳定保障。基层流动人口管理队伍经费没有纳入政府财政预算，主要来源于市、区两级政府税费（出租屋综合税、治安联防费、使用流动人员调配费）返还，税收返还额的多少取决于各街、镇的税收征收量。由于经费没有稳定保障，以致部分街、镇片面追求税收量的增长，甚至违规收费，忽视流动人口服务管理。同时，因返拨经费迟迟不到位，流动人口管理员的工资经常受拖欠，严重制约了流动人口专职管理部门的软件和硬件建设，阻碍了流动人口管理工作顺利开展。

二、坚持以科学发展观为指导，加强基层流动人口服务管理

（一）科学把握管理意义，不断增强主体意识

基层流动人口服务管理是指在基层党委、政府统一领导下，各相关部门发挥职能作用，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用经济、行政、文化、教育等多种手段对流动人口进行全方位、多角度、多层次服务管理［2］。它是社会综合治理重要组成部分，是提高政府流动人口服务管理水平的重要基础。基层政府要不断增强主体意识，明确管理职责、目标、任务，主动深化和改进服务方式，保护好流动人口合法权益，实现基层流动人口服务管理工作的全面、协调、可持续发展。

（二）坚持统筹兼顾，协调利益关系

基层流动人口管理是一项复杂的综合性社会管理工作，涉及公安、工商、劳动、税务、民政、城管、计划生育、安全生产等多条线口工作及各种不同利益关系。因此，基层政府要增强统筹协调、处理利益关系的能力，树立大局意识。要深入分析研究服务管理中出现的利益关系，正确认识和妥善处理不同部门、不同群体的关系，正确处理局部和全局、当前和长远之间的关系［2］。调动一切积极因素，实现流动人口服务管理各个方面的良性互动、相协调、相补充、相促进，进一步落实各项服务管理措施，努力推动管理工作迈上新台阶。

1.加强组织领导，完善协作机制。按照“党委领导、政府牵头、各家参与、统一管理”的基本原则,建立街、镇流动人口出租屋工作领导小组，由街、镇党工委书记任组长，办事处主任（镇长）、派出所所长、街镇分管领导等任副组长，成员单位由派出所、流动人口专职管理科、工商所、城管、安全生产、劳动保障、社区居委等职能单位、科室组成。同时建立流动人口出租屋管理联席会议制度，定期组织领导小组成员、辖内机团单位物业负责人召开联席会议，分析通报流动人口管理工作形势，总结交流先进理念和先进经验，研讨流动人口管理服务新问题，部署流动人口阶段性工作任务和工作重点，做到信息共享、政策对接、方法配套、形成合力［3］。

2.健全考核奖惩机制，增强齐抓共管战斗力。结合街、镇实际情况，在流动人口出租屋管理工作领导小组的领导下，实施联席会议制度，细化、量化和完善奖惩考核机制，推动管理工作不断走向规范化、科学化。建立限时办结制度、责任追究制度。对流动人口专职管理部门告知的有关信息,相关职能部门应立即着手查处,在规定的时间内将查处结果书面反馈至流动人口管理部门。对拒不处理告知信息、拒不履行监管责任、处理拖沓的有关职能部门要追究责任,实行“一票否决”考核问责制度［4］。

（三）坚持因时因地制宜，创新服务管理模式

基层政府要充分考虑部门之间、群体之间发展差异，坚持一切从实际出发，根据实际条件和发展需要有重点、有步骤地采取措施，不能强求一律，搞“一刀切”［5］。坚持“以屋管人”原则，积极探索、创新流动人口服务管理模式，做到“人来登记，人走注销”、“底数清，情况明，信息准，管理实”。

1.加强出租屋巡检，强化“以房管人”。大力加强出租屋巡检力度，逐栋、逐层、逐套、逐户开展信息采集和登记办证，对辖内流动人口实行分类管理，可以划分为放心类、一般类、关注类、跟踪类、重点管控类，从而提高流动人口纳管率。同时，以流动人口出租屋管理员为主要力量，整合派出所、计生、城管、劳动监察、社区居委会等力量，深入开展“目标明确、重点突出、针对性强”的综合整治行动，严厉打击出租屋内的违法犯罪分子。

2.利用网络优势，实现“以网管人”。将已建立的流动人口管理系统和3G现代技术结合起来，利用3G无线上网卡随时随地的将流动人口资料登记录入电脑系统，提高动态管理水平，实现资源信息共享。还可以利用网络对流动人口、出租屋主实行“网络学校”远程教育，加强流动人口登记、出租屋隐患告知，营造良好秩序环境。

3.加强用工单位管理，强化“以业管人”。加强与辖区用工单位、小区物业管理公司、中介服务公司联系，明确其职责和义务，督促单位动员招用的流动人口及时向流动人口专职管理部门申报居住登记和办理居住证，敦促物业管理、中介服务公司加强流动人口信息报送工作，实现“以业管人”。

4.培育自治组织，实现“以外管外”。培育多元化、跨边界的自治组织，有效发挥自治组织在提供服务、反映诉求、规范行为、化解矛盾和扶危济困方面的积极作用，增强流动人口自我教育、自我管理、自我服务能力。支持、引导流动人口和本地居民共同依法成立治保会、人民调解协会等自治组织，吸引流动人口广泛参与社区公共事务管理，加强流动人口与社区居民的沟通与交流，促进相互理解与融合，实现流动人口与社区居民共处、共享、共荣和共同发展［6］。

（四）坚持以人为本，以服务促管理

基层流动人口服务管理必须牢固树立以人为本理念，为流动人口诚心诚意办事实，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。坚持服务与管理并重，在管理中体现服务，在服务中实施管理，实现以服务促管理。要把流动人口服务管理作为一项重要的民生工程，紧紧围绕流动人口最关心、最现实的利益问题来服务管理，不断完善人性化、亲情化服务功能，切实维护好流动人口合法权益，培养流动人口归属感和认同感［7］。

1.建立房屋租赁信息网站，规范房屋租赁市场秩序。根据合格、合法出租屋的屋主意愿和需求，结合房屋租赁“地段价”等实际情况，双方签订网站登记责任书，为流动人口和出租人提供房屋租赁信息服务。同时以网站为载体，加强房屋租赁常识宣传，公布存在消防、安全、结构等隐患的出租屋信息，告知流动人口不要租住，有效规范房屋租赁市场，保护好流动人口合法权益。

2.建立利益诉求机制，尊重流动人口需求。保护好流动人口利益，不仅要事事落到实处、件件见到成效，而且要建立和完善群众利益诉求表达机制，努力疏通、拓宽民意诉求、表达渠道［8］。基层流动人口管理工作要认真听取流动人口意见和建议，根据他们的利益需求合理制定工作目标和任务。设置流动人口信访日，由基层领导专门接待信访人员，认真听取流动人口反映的意见，调动一切力量、尽最大努力解决问题。

3.改善生活就业环境，增强归属感。及时排查化解矛盾纠纷和妥善处理劳动纠纷，做好劳动争议调解和仲裁工作；不断加强劳动执法监察和安全生产执法监督，改善流动人口劳动条件和就业环境；加大对拖欠农民工工资的清欠力度，预防和减少企业拖欠农民工工资现象的发生［9］。大力整治流动人口集中居住点环境，尤其是“城中村”，加大资金、人力投入和基础生活设施建设，改善生活环境质量。依法严厉打击侵害流动人口合法权益的违法犯罪活动，对混杂在流动人口中的违法犯罪分子，做到“发现得了，控制得住，处理及时”，营造和谐稳定治安环境。取消治安联防费、使用流动人员调配费等收费，严惩乱收费、搭车收费等违规行为，减轻流动人口不合理负担。

（五）坚持科学用人，抓好队伍建设

流动人口管理员作为专职管理人员，是抓好流动人口管理工作主要力量之一。基层政府要坚持以科学发展观为指导，要全面贯彻革命化、年轻化、知识化、专业化的方针和德才兼备的原则用人、看人［10］。从合理定位管理员身份、保障好经费、提高福利待遇、加强多形式的业务学习培训、健全奖励考核机制、成立流动人口专职管理部门党支部等方面狠抓队伍建设，提高管理员的物质、精神、政治、文化待遇。立足于服务好流动人口，提升队伍知识化水平、服务技能和管理技能的专业化水平，增强开展工作的独立性、适应性、灵活性。同时要做到制度管人、奖罚分明，营造公平、公正的工作环境，调动管理员工作积极性，增强队伍向心力和战斗力。

[1]杨义凤，王莹.论协管员在城市发展中的身份思考[J].法制与社会-城乡建设,2007(12).

[2]董少平.用科学发展观指导社会治安综合治理[N].人民日报,2010-05-14.

[3]杨慧蓉.新形势下上海市外来流动人口管理服务研究[D].上海：华东师范大学，2005.

[4]马建文，杨俊峰.论亚运前后广州流动人口与出租屋管理[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2009(4).

[5]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2006：852.

[6]陈丰.自治管理：流动人口管理的新趋势[J].华东理工大学学报：社会科学版，2005(3).

[7]马士威.上海流动人口管理与服务[D].上海：复旦大学，2008.

[8]编写组.《科学发展观重要论述摘编》学习辅导读本 [M].北京：人民出版社，2008:137.

[9]蒋逸琦.常州市流动人口管理问题与对策研究[D].上海：上海交通大学，2008.

[10]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编(下)[M].北京：中央文献出版社，2006：691.

D631.42

1673-1999（2010）22-0024-03