我国土地征收制度的完善<br/>——以被征地农民权益的维护为视角

我国土地征收制度的完善
——以被征地农民权益的维护为视角

2010-08-15苏雪菁

重庆科技学院学报（社会科学版） 2010年16期

苏雪菁

我国土地征收制度的完善
——以被征地农民权益的维护为视角

苏雪菁

随着我国工业化、城市化进程的加快，大量的农村集体土地经征收转为国家建设用地。土地是农民最重要的生产资料，涉及到农民生存的切身利益。而现行的土地征收制度暴露出诸多问题，农民合法权益不能得到切实保障，解决这些问题已刻不容缓。以被征地农民利益为出发点，分析我国土地征收制度本身存在的问题，并从公共利益的界定、征地补偿原则及标准、征地程序等方面提出了完善我国土地征收制度的思考。

土地征收；公共利益；征地补偿；征地程序

一、土地征收制度概述

（一）土地征收的概念

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序，将农村集体所有的土地转变为国家所有，并给予农村集体经济组织和农民个人相应的补偿，它是发生在国家和农村集体之间的土地所有权转移。

（二）土地征收的法律特征

1.土地征收行为是一种政府行为、行政行为。根据法律规定，征收土地的主体只能是国家，即只有代表国家的法定相关部门才能依照法定的程序征收集体土地。除了国家之外，其他任何组织或者个人都无权征收集体土地。实际上，直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关、企事业单位、社会团体以及个人。但是，他们作为土地需要的单位只能根据自己用地的实际需要，依照法律规定的程序获得土地的使用权。作为征地主体的只能是国家［1］。

2.土地征收行为具有强制性。土地征收是强制转移集体土地所有权的行为，是物权变动的特殊情形。“征收主体是政府，且政府以行政命令方式从农民集体手中取得土地所有权，集体必须服从，没有任何选择的余地。”［1］

3.土地征收行为必须符合严格的法定条件。在各国立法中，征收必须严格按照法定的程序，且目的只能是为了公共利益，绝对禁止任何商业目的的征收，同时必须对被征收人以公平合理的补偿。我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”可见，我国土地征收要符合三个条件：（1）必须以公共利益为目的；（2）依照法定程序；（3）给予一定的补偿。

二、我国土地征收制度存在的问题

（一）公共利益界定不清

“土地征收，是国家取得农村集体土地的一种特殊方式，其核心在于土地的取得具有强制性，并不以土地所有人的同意为前提。因此，国家土地征收权如不受到限制，将严重侵害土地所有者的利益。为了限制土地征收权被滥用，保护所有者的私人利益，世界各国都对土地征收权的动用规定了限制条件，其中一个主要的限制条件是土地征收必须符合公共利益。”［2］这是国家实施土地征收行为的合法性基础。我国《宪法》、《土地管理法》都明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但何谓公共利益？对此缺乏明确的法律界定。正是由于立法上公共利益概念的不明确，以及“公共利益”概念本身的模糊性、抽象性，这就为任意解释“公共利益”、扩大征地适用范围提供了可乘之机。

(二)征收补偿标准不合理

我国《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”该条第六款规定：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年、平均年产值的30倍。”

从以上规定可以看出，我国的征地补偿原则概括为两点：一是“按照被征收土地的原用途给予补偿”，具体以“产值”来确定补偿标准；二是最低补偿标准为“不低于原有生活水平”。也就是说，土地补偿费按照原用途给予补偿，而不是与今后的用途挂钩。这就使得土地征收前后的价格形成巨大落差。同时，以“产值”来确定补偿标准，决定了补偿费用较低，即使按最高标准30倍来计算，补偿费都不太高。而最低补偿标准规定为 “不低于原有生活水平”，这条规定本身就是不合理的。农民让出土地已经作出了很大的牺牲，在农村集体土地转为城镇建设用地的过程中，农民应当分享城市化成果，而不是能够维持原有生活水平就够了。

（三）征地程序的透明性和公正性不足

根据《土地管理法实施条例》的规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施并予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案并予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见——这就是土地征收中的“两公告”制度。根据该规定，征用土地公告是在征地方案批准之后才发出，即已经进入到实质征地的阶段，农民才被告知土地将要被征，而且有些地方甚至不公告，或将公告贴在偏僻的地方，在补偿标准的说明里只有依据的法律法规等的名称，没有计算标准和具体规定，根本谈不上告知和听取意见，征地程序形同虚设。另外，我国的《征用土地公告办法》和相关法规都规定了听证制度，但在实践中的落实情况并不是很好。总之，在土地征收的整个过程中，政府享有绝对的主动权。被征地农民的知情权没有得到尊重，更不用说协商了，农民没有参与进来，社会舆论也无从监督。

三、土地征收制度中几个问题的分析及思考

(一)公共利益的界定

为了使立法具有操作性，在对“公共利益”的内涵进行科学界定上，我们可以借鉴一些发达国家的立法经验。纵观各国界定“公共利益”的方式，主要有两类：其一是列举式，即详尽地列出“公共利益”的范畴。列举式又有两种情况，一是以日本为代表的国家，“穷尽”性地列出了所有可以发动土地征用权的 “公共(益)事业”，没有但书条款；第二种是以我国的台湾为代表，在土地法中列出了12种可以发动土地征收权的条件，同时有保留条款，即规定的“其他以公益为目的的事业”。其二是概括式，即仅原则性地规定“只有出于公共利益方可发动土地征收权”，但对于哪些属于“公共利益”未加以明确界定［4］。对于概括式规定的国家，又可以分两类：一类是虽然对于公共利益未加以明确界定，但这类国家对私人财产有充分的保护措施，如美国、加拿大、英国等；另一类是一些处于经济转轨时期的国家，有关规定相当含糊，政府的任意行政权很大，私人财产权受到保护的程度较低［2］。

我国属于概括式规定。《土地管理法》第二条第四款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但对于公共利益的范围，法律没有明确规定。“根据美、德等国家在这个领域的宪法实践，‘公共利益’是一个不可能在法律上确定的概念，因此主要通过对征收决定的程序(而非实体)控制，以及对补偿标准的完善来限制政府征收权的行使，以维护私益。对于补偿标准，他们都规定不能在没有具体规定的情况下使用‘合理’等模糊字样。必须是根据公平市场价值计算出来的公正补偿。”［3］针对我国土地征收权的滥用现状，笔者认为应从以下三个方面来限制政府的征收权。首先，通过立法尽量使公共利益的范围明确化；其次，严格对征收决定的程序进行控制；最后，完善补偿标准。对于公共利益的界定问题，应采用列举式，即在法律中明确、全面地列举出“公共利益”的范围，同时可以有保留条款，但对于列举之外的土地征收必须统一由国务院批准。

（二）征地补偿原则及标准

关于补偿原则和标准问题，有适当补偿、公正补偿、相应补偿、合理补偿、按市场价格补偿、充分、及时、有效补偿等等说法，笔者认为应当是公正补偿，即农民失去土地所遭受的损失和预期的利益都应当得到公正的弥补。公正意味着相同情况相同对待、不同情况不同对待。我国幅员辽阔，发展不平衡，在实行补偿时，只能实行差别对待。从结果上看，补偿应是充分的、合理的、及时的。目前我国的补偿标准是按照征用土地的原用途，以产值为标准，补偿费明显偏低；而且这种土地补偿制度在计算时主观性强，政府补偿的随意性较大［5］。我们可借鉴世界上经济发达国家的作法，将土地市场价格作为土地征收的补偿依据，实行公正补偿。

（三）征地程序

在现代法治国家，对于公民财产权的限制和剥夺除符合公共利益的条件外，还要遵循正当程序。完善的土地征收程序，可以防止政府权力的滥用。目前我国的土地征收程序存在诸多问题，亟需完善。

1.改革土地征收公告程序，切实保障被征地农民的知情权、参与权和申诉权。被征收土地的集体和农民应当有权了解、参与和协商征地工作。应在相关的法律法规中，明确规定征收各方的权利义务，限制政府权力的滥用。

2.完善土地征收听证制度。我国的土地征收听证制度在实践中落实得不好，原因是多方面的。其一，农民对听证程序不了解，或根本不知道有听证程序；其二，没有具体的指导文件，难以操作。相关部门应加大法律宣传力度，同时对听证程序予以细化和完善，以指导实践。

3.对土地征收有争议的案件，其执行应在司法裁判之后。土地征收是政府的行政行为，按照我国行政复议法和行政诉讼法的相关规定，在行政复议和行政诉讼期间，除法律有特别规定的以外，行政行为不停止执行。《征用土地公告办法》第十五条也规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这些规定表明，在“公告”之后，即使农民对征地补偿、安置有异议，征地工作照常进行。先征地，后解决农民的问题，这显然是对农民合法权益的漠视。为切实保护被征地农民的合法权益，应明确规定：凡被征收人对征收行为有异议而提起行政复议或诉讼的，征收行为的执行应在司法裁判之后［6］。