新时期欧盟共同渔业政策的演变

郭娟娟

新时期欧盟共同渔业政策的演变

郭娟娟

为解决捕捞能力日益增长和渔业资源不断枯竭之间的矛盾，促进渔业可持续发展，2000年以来，欧盟的共同渔业政策出现了一些新变化，主要包括2002年改革、2008年紧急应对燃油危机、2010年IUU Regulation。欧盟共同渔业政策的新变化对促进欧盟政治和经济一体化、发展渔区经济、提高和改善渔区人民的生活水平、促进水产品贸易标准化、提高水产品质量、保护消费者健康和环境以及增强欧盟渔业行业的国际竞争力都发挥了一定的作用。

欧盟；共同渔业政策；演变

渔业在欧盟各成员国的国民生产总值中所占比例不大，对大部分国家而言均低于1%，然而欧盟的捕鱼业居世界第三位，每年提供约690万吨鱼，为共同体40多万人提供了就业机会［1］；此外，相关的工业，如船坞、设备供应和渔业加工等部门也雇佣了约几十万人，许多地方政府的经济收入也都依赖于渔业。

早在《罗马条约》中，欧盟就提出了管理渔业生产活动的政策，但当时只是作为共同农业政策的一部分，并没有制定出具体的机制。直至1983年，欧盟最终形成了一个独立且较为完善的共同渔业政策，为共同体渔业资源的保护和管理提供了一个共同制度和一个有关结构政策的新方法，并藉此追逐着“蓝色欧洲”之梦。欧盟的共同渔业政策涵盖了资源利用与养护、结构政策与渔船管理、水产品共同市场、与第三国的渔业关系、渔业执法以及水产养殖等方面的所有规则和机制，其根本目的是预防滥捕、管理渔业、保护渔民和消费者的利益。

不过，近年来，欧盟的共同渔业政策面临着一系列的挑战。据统计，到2000年，欧盟拥有渔船近10万艘，直接与捕鱼有关的人员约26万人，年捕鱼量800多万吨，位居世界第三，其捕捞能力已经远远超过欧盟海域的承受能力，大量尚未成熟的小鱼遭捕捞，严重破坏了海洋鱼类的后备资源［2］。根据国际海洋开发理事会的评估报告，在过去的30多年里欧盟水域渔业资源严重衰退，鱼类数量减少了近50%，尤其是北海鳕鱼面临着崩溃的危险［3］。也即是说，欧盟渔业面临着捕捞能力过快增长与渔业资源不断枯竭之间的矛盾。于是，在共同渔业政策实行20年后，为了在捕捞能力和可捕资源之间寻求平衡，自2000年以来，欧盟的共同渔业政策出现了一些根本性的新变化，以促进渔业的可持续发展。

一、2002年共同渔业政策改革

继1992年的渔业政策改革之后，欧盟在2002年又进行了第二次回顾评估。在此基础上欧盟于2003年1月1日颁布了新的渔业政策，进一步致力于共同渔业政策的生态、环境和经济三方面的可持续发展。新的共同渔业政策在原政策基础上增加和加强了以下方面的内容：第一，确立长期渔业资源管理计划，保证欧盟水域的鱼龄结构合理，促进对鱼类资源的保护。主要是实行多年度的渔业资源恢复和管理计划［4］。欧盟将在此后的三到五年内（2003年至2006年期间），在现有年捕鱼量的基础上视鱼类品种和渔区不同削减30%到60%的年捕鱼量；规定对最濒危物种进行捕捞的拖网渔船，其出海的日子由原来的满月缩短为15天；设立专门的特种鱼类保护区，在一定时期内不准在该海域捕鱼［5］。第二，采取以下措施解决渔业长期生产过剩问题：综合考虑成员国的捕鱼能力和捕鱼量，减少捕捞船只的数目；公共援助资金重点用于帮助私人投资者更新捕鱼船，进一步改善渔民的工作环境［5］。为进一步降低渔船的总捕捞能力，欧盟将减少发放渔船捕捞许可证，并从2003年1月1日起开始使用新的渔船更新管理计划。不过，2004年后，欧盟将停止向成员国提供用于建造渔船和更新捕鱼设备等有助于提高捕鱼能力的渔业补贴，而将所有渔业资助集中用于发展船上加工、改善渔民的安全和工作环境以及鼓励渔民退休或对他们进行再培训。第三，进一步加强欧盟各成员国渔业相关部门的协调，加大执法力度，使现有的渔业管理条例得到更好地执行［5］。各成员国要采取必要的检查和执法措施来保证其领海和管辖范围内对共同渔业政策的遵守。欧盟将建立联合检查小组，对成员国执行新政策的情况进行检查和评估。此外，为了组织各国协作制定执法监察的措施方法，增强执法的一致性和有效性，欧盟还决定设立一个负责成员国间协调工作的共同体渔业管理机构，该机构自2006年起开始运作。第四，让渔民等直接利益方更大程度地参与渔业管理，共同为渔业的可持续发展出谋划策［5］。为了调动欧盟区域内各成员国的积极性，增加渔民和其他利益相关人员对共同渔业政策的参与，欧盟决定组建一些有企业参加的区域咨询委员会(Regional Advisory Council)，每个区域咨询委员会至少涉及两个以上成员国，以推进欧盟和成员国之间在政策实施中的协调、增加区域组织在满足渔民的基本要求和对市场的控制力方面的了解。

超量捕捞不仅是鱼类生存的大敌，也是对渔民前途的威胁。欧盟2002年共同渔业政策改革是欧盟渔业近30来第一个重大的渔业政策改革，它标志着欧盟的共同渔业政策进入了一个新阶段。实际上，船队与鱼群之间的合理平衡将为欧盟渔业带来经济上的稳定，同时也能够保持沿海地区的就业发展。欧盟的渔业政策改革是富有远见的，它在推动欧盟渔业可持续发展和环境保护方面发挥了重要作用。但由于这些政策牵涉到一些渔业发达的欧盟成员国的利益，各成员国在执行和监督等方面的力度不同，这就使得共同渔业政策的威信及成效大受影响。最典型的表现就是，新的政策并未改变某些鱼类面临崩溃的局面。而捕鱼量的不断减少以及某些鱼类的禁捕，使不少欧洲渔民因经济困境而向政府抗议。这预示着欧盟需要进一步为其渔业提供更有效的国际化的管理方法，才能对以渔业和自然环境为生的渔民提供一个长远的发展未来。

二、2008年紧急应对燃油危机措施

自2008年1月起，国际石油价格急剧攀升，欧洲大部分港口的船用燃油价格仅2008年以来的涨幅就达到30%左右。欧盟多个成员国的渔民举行了大规模的罢工行动，要求欧盟和本国政府对高油价采取措施，表示如果政府再不为渔业提供补贴，他们将面临破产的危险。

2008年6月，欧盟迅速出台了处理渔业燃油危机的紧急措施，帮助陷入困境的渔业应对高油价局面。这是一个为期两年的临时性方案，主要措施包括：暂时中止2004年欧盟渔业基金的规定，允许成员国在不事先寻求欧洲委员会批准的情况下为某些渔业产业提供资金，但要符合相关规定；在过渡期内为暂时性休渔提供紧急援助；实施船队适应方案，为接受资产重组的船队提供更为灵活而简化的援助，鼓励船队转型为节能而环保型的捕捞方法，从而促使欧盟船队更为迅速地适应目前的形势；减免大部分燃油税；加强市场措施以增加鱼类价值等［6］。

危机既是考验，也是检验，更是促进。2008年的世界燃油价格上涨，引发了欧盟渔业的社会与经济直接困难，也暴露出其存在的潜在性结构问题。可以说，欧盟这次采取的紧急应对燃油危机的措施是成功的，不仅快速建立起高效的应急处置机制，使渔业摆脱了困境，而且因势利导，变危机为机遇，通过产业重组、缩减捕鱼船队规模等去解决欧盟渔业长期存在的结构性弊端。

三、2010年欧盟渔业新法规

针对2002年改革以来实行共同渔业政策后所取得的成就和存在的缺陷，从2008年起，欧盟就开始对共同渔业政策进行了回顾审查，决定在借鉴其它渔业管理系统经验的基础上寻找未来行动的潜在途径，使之更有效地确保欧洲船队的经济活力，保护鱼类资源以及向消费者提供优质食品。在2008年9月29日，欧盟理事会通过了关于海洋渔业捕捞的新法规，即“反海洋渔业非法捕捞法”（the IUU Regulation）［7］。新法规共28页，12章57条，对进入欧盟的渔获物进行溯源、认证以及在国际或区域性渔业组织规定的海域对渔业捕捞活动进行合法性检查等方面均作了严格规定，于2010年1月1日正式生效。其主要内容包括以下三个方面：

第一，港口检查措施。进入欧盟成员国港口进行装卸货物，转运和港口服务的非欧盟国家渔船（第三国渔船）应在指定的港口接受检查。进港船只需在进港前3天通知欧盟会员国港口检查机关，并申报所装载的水产品数量、品种、捕捞日期和捕捞地点及捕捞工具；第二，进出口水产品溯源认证措施。根据欧盟法规对出口到欧盟地区的水产品的合法性进行检查(淡水鱼、观赏鱼和部分养殖品种除外)。出口到欧盟的加工水产品，出口方应提交原料鱼供应者出具的、经原料鱼供应国认可的合法性证明文件；第三，建立不合作国家名单。如果第三国从事IUU捕捞或购买IUU捕捞产品，或者没有依照欧盟该法规处理非法捕捞事件，欧盟则会将其列入“不合作国家名单”，该国的渔船将被禁止在欧盟港口停靠，该国的水产品也将被禁止在欧盟地区市场销售［8］。

与之前欧盟的渔业法规相比，新法规将检查和追溯产品原产地的范围扩大延伸至加工水产品并增加检查内容，更多地强化了口岸检查制度和第三方责任。虽然欧盟声称新渔业法规实施的目的在于打击全球范围内的非法渔业捕捞活动，但是由于欧盟地区是全球主要的渔业产地之一，也是全球重要的水产品贸易市场，因此新法规的实施必然会对全球的渔业生产和贸易产生较大的影响。尤其是对欧盟有贸易关系的发展中国家而言，远不止海洋渔业捕捞业，而且还延伸波及到水产品加工、贸易、养殖饲料和食品安全检测等整个渔业产业链条；不仅如此，新法规规定的口岸检查、水产品溯源认证等措施既严格又繁杂，有些方面还缺乏可操作性，若被不适当的解释和延伸，或许会成为进行贸易保护主义的依据。

欧盟目前实施的渔业新法规正备受全球关注，它从通过到正式实施花费了1年多时间，欧盟方面为此也作了大量的准备工作，希望法规的实施能够达到欧盟所声称的预定目的。

四、结语

欧盟是全球重要的水产品贸易市场，也是我国水产品出口的重要市场。高度关注欧盟共同渔业政策的变化，是确保我国输欧水产品贸易健康持续发展的关键。

总的来说，欧盟2000年以来的共同渔业政策虽然没能在短期内遏制欧盟水域渔业资源持续衰退的命运，但它在促进欧盟政治和经济一体化、发展渔区经济、提高和改善渔区人民的生活水平、促进水产品贸易标准化、提高水产品质量、保护消费者健康和环境、增强欧盟渔业行业的国际竞争力等方面发挥了重要的作用。此外，对于渔业这个高风险行业来说，危机管理非常重要，欧盟处理渔业危机的经验非常值得我国渔业管理系统借鉴。特别要注意的是欧盟2010年 1月1日正式生效的渔业新法规，它将在一定程度对我国近海、远洋捕捞和来料加工产品输欧的正常贸易产生较大的影响。在我国，小规模渔业在渔业生产中占有相当大的比例，由于受到资金、技术等原因的限制以及管理方法的差异，较难达到欧盟新法规所规定的要求，这就意味着我国将在贸易中处于被动和弱势地位，新法规有可能成为我国对欧盟水产品出口的非关税壁垒。为了最大限度地降低欧盟渔业新法规对我国输欧水产品贸易造成的负面影响，我国政府相关部门和水产品出口行业必须积极采取措施及早做好相关的应对工作，主动规避和防范风险。

[1]http://europa.eu/pol/fish/index_en.htm:Overview of Maritime affairs andfisheries.

[2]http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/2002_reform_en.htm:2002 Reformof the CFP.

[3]ICES(International Council for the Exploration of the Sea). Environmental Status of the EuropeanSeas 2003[R].2003.

[4]刘佳英,黄硕林.欧盟的渔业政策和渔业管理(二)[J].中国水产,2005(5).

[5]中国商务部欧洲司中国驻欧盟使团经商参处.欧盟商务政策指南[M].北京：清华大学出版社,2006:61.

[6]http://ec.europa.eu/fisheries/press_corner/press_releases/2008/ com08_53_en.htm:EU package to tackle the fuel crisis in the fisheries sector,European Commission press corner,17 June 2008.

[7]http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/review_en.htm:Review of the CommonFisheries Policy.

[8]Council Regulation(EC)No.1005/2008 of 29 September 2008:Establishing a Community system to prevent,deterand eliminate illegal,unreported and unregulated fishing[J].Official Journal of the EuropeanUnion.29.10.2008.L286/1.

book=33,ebook=106

DF413.4

A

1673-1999（2010）16-0033-03

郭娟娟（1983-），女，安徽阜阳人，安徽师范大学（安徽芜湖241003）社会学院2008级世界史研究生，研究方向为国际关系史。

2010-05-02