浅析村民自治在农村社会的运行及其制度完善

车庆陇，裴光昭

浅析村民自治在农村社会的运行及其制度完善

车庆陇，裴光昭

村民自治制度实施的质量，直接映射出我国基层民主政治的发展水平。分析和审视了我国村民自治实施中出现的观念难以转变、村委会直接选举的程序缺乏科学性与民主性、制度弹性过大等问题，提出从体制、机制与技术等层面加强村民自治制度的建设和创新，对于进一步完善我国村民自治制度，促进基层民主政治建设具有重要意义。

村民自治；运行；完善

村民自治组织最早源于村民的实践与创造，是一种诱致性的制度变迁。1980年代人民公社解体后，原先在强大的国家权力统治下的社会秩序出现了严重紊乱，基层政权建设滞后，村庄权力被滥用，农村行政的合法性基础遭受破坏，公社时期由国家掌管和控制一切的状况发生了改变。“当外部性国家治理乡村的体制一旦发生变化，乡村内部没有相应的组织来承担和应对大量农村内部公共事务，进行自我整合，由此就会陷于‘治理真空’”，社会将处于严重无序状态。农村治理机制的缺失促使研究者开始探讨新的治理体制，以将农村社会秩序纳入组织化和体制化的运作轨道。柯丹青曾对中国国内关于村民自治的争论进行过专门阐述：“历史上的民主总是偶然出现的东西。在大多数场合，当一个威权政府下放一点权力给民众的时候，民主才会来临，尽管统治者放权放得很勉强，很不情愿，而且往往当做权宜之计。然后无心插柳柳成荫，这种应急的纯粹工具性变革转变成一种权力之后，掌权者再也收不回去了。”人民公社解体后，农村社会对民主的需求已经到了足以催生村民自治的程度。

于是，一些乡村自发地改革了原来的生产队管理制度，通过社员投票方式选举村民委员会，由村民委员会管理乡村事务。1982年《宪法》明确地将村民委员会确定为基层群众性组织，从而使中国的村民自治组织成为我国的宪法性制度。1987年第六届全国人大常委会正是通过了《村民委员会组织法（试行）》，由此，中国的村民自治正式被纳入制度建设与运行的范畴，成为农村基层组织与法制建设的重要部分。经过10年的实践，九届全国人大常委会对《村民委员会组织法（试行）》进行了修改，并于1998年正式通过了《村民委员会组织法》，进一步从法治的角度完善了村民自治制度，为村民自治提供了法律上的保障。

一、村民自治的实施问题

村民自治的“核心价值在于为农民的自由、自主和自治提供了广阔的制度性平台”，既使农民更好地服从国家对农民整体利益所做的安排，同时为农民改善其在基层社区政治中的处境留有余地。

但在具体的实践中，村民自治出现了许多新问题。在相当一部分的村，村民自治尚停留在一般的法律制度层面，人民公社时期遗留下来的行政文化模式仍居主导地位。学者党国印认为，在传统乡村社会，可以有“自治”，但不会有“民主自治”。实际上，即使在村民自治实行得比较好的地方，“富人治村”、“能人治村”、甚至“恶人治村”都极为常见。一种极端的观点甚至认为，目前普遍的村治秩序之所以能够维持，原因不在于村民自治制度文本的到位，而恰恰在于它的不到位，因为它的到位将难免会引发复杂乡村关系中的矛盾，影响国家目标的达成。民主政治系统的有效运转通常需要某些个体或群体的某种程度的冷漠和回避，这在很多情况下恰恰是民主有效发挥作用的重要条件。不容忽视的是，中国自实施村民自治以来，农民负担过重的问题有增无减，农民权利和利益遭受侵犯的严重程度和普遍程度触目惊心，究其原因是多方面的，主要有以下几点：

（一）观念难以转变

自古以来，国人的民主和法治意识十分欠缺，中国农民是先接受民主制度后接受民主思想的。农民对党领导的无产阶级革命成功后赋予的行使民主的权利缺乏明确的认识，没有政策特别是法律的保护，农民们不敢、不会、也不能行使作为权利主体理应享受的民主权利。有人指出，自1958年开始，乡村之间就维持着“命令-服从”关系，乡镇已经习惯以领导地位自居，用行政命令的方式完成对村庄的行政管理；而村民自治正式施行的时间不长，强大的旧思维定势和传统工作惯性已成为乡村关系转型的思想障碍。

（二）村委会直接选举的程序缺乏科学性与民主性

在许多地方，村民自治在基层领导的眼中被认为是一种“不得不”执行的法律义务，或出于自身的利益考虑，基层干部可能将村委会选举视为一种负担，甚至是对其既有权力结构的某种威胁。结果带来了村干部难产，少数人操纵选举，宗族、富人、黑恶势力非法干涉选举，请吃请喝送钱物拉票贿选，不合格人员当选等一系列非理性的选举现象。当村民预期自己通过选举不能在村里的资源流动和分配中得到更多利益，谁当村干部都与自己的生存和发展无关时，必然导致其对政治市场的冷漠，对政治参与的冷漠。于是，村民自治在法律表面上得到了“贯彻”，事实上却不同程度地被“架空”了，成为一种形式化的制度。

（三）制度弹性过大

村民自治的制度体系由 《村民委员会组织法》和各地人大据此制定的具体实施办法及村委会选举办法等单项法规组成。其中，涉及乡村关系重新定位的主要是《村民委员会组织法》第四条：“乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”在此基础上，各地权力机关受全国人大的授权，可以根据本地的实际情况将此原则性法律规定加以细化和具体化，使之易于落实。但事实上，各地对此原则和笼统的规定都难以把握，只能一字不差地引用。这是一种定性的、较含糊的规定，不但对于乡镇政府在哪些方面、采取何种方式指导和支持村委会的工作没有清楚的界定，而且对于村委会协助乡镇府工作的范围和形式也缺乏明确的规定，这就给乡镇政府留下了较大的操作空间来保持传统乡村关系。

二、完善村民自治制度的对策建议

加强村民自治制度建设，一是要全面、深入地贯彻执行《村民委员会组织法》，促使基层政权组织切实改变管理农村事务的方式，严格依法行政；二是要完善农村基层组织的工作程序制度，将基层组织及其工作人员的职权行为纳入法制轨道，使其严格按照法定的职责范围和程序规则行使职权，履行职责和义务。具体包括以下内容：

（一）转变陈旧观念和目标，充分保护农民的利益诉求

村民自治的基本精神和内涵就是扩大村民对村级社会事务的广泛参与，让绝大多数农民能够在涉及自己切身利益的问题上有知情权、参与权、决策权和监督权，真正实现农民自己的事情自己定，自己定的事情自己办，这也是《村民委员会组织法》的立法目的。为了实现这一目的，各级领导干部在思维的方式方法上，要实现由“为民做主”到“由民做主”的转变；在主人翁地位的确立上，要实现由“重民意识”到“还权于民”的转变；在工作职责的定位上，要实现由“管民治民”到“服务人民”的转变。基于此，必须在立法与制度安排上防止两种现象：一是防止乡镇权力对村民委员会的直接领导；二是防止“村民自治”变成“村委会自治”。

在“乡政村治”格局下，作为村民自治组织的村委会与作为基层政权的乡镇政府之间并无行政隶属关系与被领导关系，二者只有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，如《村民委员会组织法》第四条规定所述。但就成文的法律文件和现行的制度而言，村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的，很难消除或防止乡镇政府对村民委员会的直接领导，因为现有法律文件与制度安排既没有明确规定 “指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式，这就为乡镇政府与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空间，由此而产生种种矛盾和冲突。

另外，在乡村实际生活中还存在着一种“村委会自治”的治理现象。严格意义上讲，村级民主决策运用这种组织形式是违法的。因为村民委员会组织法规定，村委会是由具有法定选举资格的村民选举产生的，村委会向村民会议负责，是村民会议的执行机构。当涉及村民利益的村务，村委会必须提请村民会议讨论决定，并忠实执行决议决定。但在实践中，村民与村委会呈现互相背离的趋势，村委会成为村干部的实际控制机构，日益独立化为镇政府与村民之间的一个特殊利益群体。

针对上述两种现象，必须进一步完善《村民委员会组织法》，更具体地规定乡镇政府与村委会的地位与关系，防止乡镇政府侵犯村委会的自治权。同时，在制度上细化村委会的职责范围与运作程序，完善村民对村委会的监督机制，防止村委会侵犯村民自治权。要尊重农民群众的主人翁地位，按群众意愿选人，使农民真正成为农村基层民主的践行者、实施者，进而成为推动者、掌控者，以从根本上消除群众的政治冷漠，使之享有不断发展的民主政治生活。

（二）村民自治制度的程序性规定

从结构层面分析，村民自治制度分为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个板块，每一板块以一个民主运行程序为重点构建，一定程度上为先与后的紧密衔接逻辑关系，立法的旨意在于四个板块相辅相成，共同体现村民自治“由村民依法办理自己的事情”（《村民委员会组织法》第一条）的民主精神。这一精神完全符合民主是“人民的统治”的核心价值，其中蕴涵着由宪法第111条和 《村民委员会组织法》第一、二条规定所确立的村民自我管理、自我教育和自我服务的直接民主意义，彰显出村民自治的直接民主属性，而这都需要程序上的有力保障。所以，程序的设定必须面对现实，通过设定理顺乡镇政府与村委会、党支部与村委会、村民与村委会的关系，具体清晰地界定各自的作用和权限，乡镇政府既不越位，也不失控；村党支既不大权独揽，也不袖手旁观；村委会既不越权，又不滥用职权。

另外，由于参政的复杂性，在村民自治中，村民参政议政具有利益性趋向，宗族性认同和直接性民主的复杂性，必须通过程序的制定，达到预先制止以“民主决策”的名义滥用权力的行为出现，确保村民的权利真正得到落实。同时，制定的程序不能太烦繁、太复杂，而应简单明了、易于操作。一言以蔽之，通过程序的设定，要使决策路径上的乡镇、村两委、村民代表、村民等每个节点，都能形成一条相互沟通、相互完善、相互制约而又相互促进的决策链，真正实现大家的事情大家定，大家定的事情大家办的良性互动局面。

（三）完善法律责任制度

《村民委员会组织法》对村委会的法律责任几乎未作规定，只在第十五条中规定“不得以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举”；第二十二条中规定“有关村民委员会实行村务公开制度，违反规定经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”；第二十三条规定“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务”；第二十四条规定“村不得强迫命令，不得打击报复”。纵观这几条规定，一是条文数量少，二是规定得非常粗略、笼统，三是有的条文没有制裁措施。为了确保村级民主决策制度的顺利实施，对乱拍板、乱签约、乱决策的村干部，要建立健全责任追究制度，由村民、村委会成员、经济合作社成员等共同监督，切实维护村民利益，忠实执行村民主决策决定，杜绝“有权无责、有责无权”现象的发生。

（四）明确产权关系

村民自治制度建设的一个重要性前提是产权清晰。按照马克思主义所持“经济基础决定上层建筑”的理念，只有人们的物质需求得到较好满足时，才会关注到自己更高层次的需求是否被满足，包括政治参与和政治地位等。改革开放30多年来，我国经济发展迅速，但由于多年来城乡二元经济结构的制约，造成了城乡之间发展不平衡。在这种情况下，大多数农民，特别是经济欠发达地区的农民，他们更多关注的是物质生活，而对政治投入的精力极少。加之市场经济对个人思想和行为的影响，人们更愿意选择能满足个人利益的经济活动，而对政治活动态度冷漠。所以，村民自治制度必须系统地反映农村集体产权制度，从政治价值分配角度，根本性地保障村民的集体产权，尤其是农村土地问题。村民自治与农村的政治民主是以农民有真正的土地权利为基础的，缺少了这个物质基础，农村民主建设不可能真正有效地进行下去，只有当民主、自治与财产及个人利益息息相关时，民众才会真正关心他们的民主权利。这一点应引起充分重视。

随着改革开放和农村社会主义市场经济的发展，2008年10月召开的党的十七届三中全会把“健全农村民主管理制度”作为今后一个时期农村改革发展过程中着力加强的六项重大制度之一。面对新形势新任务，村民自治制度建设至少着肩负三个方面的职责和使命：为基层民主政治建设积累新经验；为提升城乡居民群众当家做主的能力提供新实践；为化解城乡基层社会矛盾，推动经济社会又好又快发展做出新贡献。所以，只有不断创新、不断创造和完善，才能使村民自治制度体现时代的强音。

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D921.12

A

1673-1999（2010）16-0039-03

车庆陇（1965-），女，甘肃人，兰州工业高等专科学校（甘肃兰州730050）社科系副教授，研究方向为思想政治理论。

2010-05-05