我国垃圾焚烧发电的政策文本解读

徐迎春，何志武

我国垃圾焚烧发电的政策文本解读

徐迎春，何志武

对我国垃圾焚烧发电的相关政策文本进行梳理，解读垃圾焚烧发电的定位、运行机制和支持政策。

垃圾焚烧发电；政策；文本

垃圾焚烧发电作为一个行业和产业，近年来在我国得到了很大的发展。截止2006年底，全国661个设市城市共有生活垃圾焚烧厂69座［1］。“十一五”期间，我国将新增垃圾焚烧厂82座［2］。然而在迅速扩张的同时，垃圾焚烧发电产业的进一步发展也遇到了一些困扰。如何健全相关的政策法规，促进垃圾焚烧发电产业的良性发展，成为政府和学者共同关心的话题。本文拟对我国垃圾焚烧发电的相关政策文本进行梳理，勾勒我国垃圾发电的整体政策环境，为进一步的研究奠定基础。本文所言的“政策文本”，主要是指全国性的政策文本，包括全国性的谋略、法令、措施、办法、方法、条例、通知、规划等。

一、垃圾焚烧发电的定位：双重身份

在我国，垃圾焚烧发电的定位具有双重身份：它是垃圾处理的基本方式之一，同时也是一种可再生能源，是资源综合运用和循环经济的重要组成部分。

（一）作为垃圾处理方式的垃圾焚烧发电

我国对于垃圾处理的基本原则经历了一个转变的过程：由以往的“无害化、资源化和减量化”原则变为现在的“减量化、资源化和无害化”原则（《城市生活垃圾管理办法》，1993，2007）。“三化”原则的变迁，反映出我国垃圾管理思路的重大变化：从注重垃圾的末端处理变为更重视从源头上防控垃圾的产生；经过防控，当最小量的垃圾已经产生时，充分合理地利用垃圾，变“废”为“宝”，成为了垃圾处理的第二个环节。

在垃圾处理过程中，垃圾焚烧发电是属于末端的垃圾处置环节。当垃圾已经产生后，理想状态的垃圾焚烧发电，这是三种处置方式中最符合“资源化和无害化”原则的方式。而如果把垃圾处置视为一个独立的“生产”过程，那么它在对已有垃圾的减容、减量方面也是效果最好的［3］。从这个意义上看，垃圾焚烧发电是当前最符合“减量化、资源化、无害化”原则的垃圾处置方式［4］。

（二）作为可再生能源和循环经济的垃圾焚烧发电

垃圾焚烧发电在我国并不仅仅只是一种垃圾处置方式。从《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国循环经济促进法》和《资源综合利用目录》、《可再生能源产业发展指导目录》等文件来看，我国又把垃圾焚烧发电定位于一种资源综合利用方式，垃圾焚烧发电属于可再生能源中的生物质能，属于循环经济的范畴。

循环经济、可再生能源、资源综合利用，是近几年来我国大力支持和倡导的发展方向，在上述法律法规和文件中，“鼓励”、“支持”、“优惠”、“优先领域”、“重大战略”、“有利于”等充满促进取向的用语，为它们的定位和发展奠定了基调，作为其中一员的垃圾焚烧发电，也成为政府大力推动发展的项目之一。

二、垃圾焚烧发电的运行机制：产业化

垃圾焚烧发电的产业化源于垃圾处理行业的产业化。2002年6月，四部委联合发布《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》，表明了要“改革垃圾处理运行机制，促进垃圾处理产业化。”2002年9月，三部委联合发布了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，对垃圾处理的产业化提出了全面的改革措施，并配套出台了相应的经济政策。2004年国家颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，规定垃圾处理行业可依法实施特许经营，为垃圾处理行业经营管理引入竞争机制提供了具体操作办法。

综合以上三个文件及《生活垃圾管理办法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的有关规定，我国垃圾处理产业化的主要内容是：垃圾处理实行政事分开、政企分开，实行企业化经营；城市垃圾处理各环节鼓励社会资本进入；全面征收垃圾处理费制度；垃圾处理实行特许经营；建立市场准入制度；政府对垃圾处理企业在用地、用电方面给予优惠。

如果说垃圾处理行业的产业化是垃圾焚烧发电产业化的基础，那么来自循环经济的产业化，则给予了垃圾焚烧发电进一步的支持。《中华人民共和国循环经济促进法》中明确指出，发展循环经济应当遵循的方针之一是“政府推动、市场引导，企业实施、公众参与”。在此基础上，《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国循环经济促进法》等文件，更加强调的是对该产业的推动、扶持和规范，从而加快了垃圾焚烧发电产业的发展。

三、垃圾焚烧发电的支持政策

（一）经济扶持政策

如前所述，垃圾焚烧发电具有双重身份：一方面，它是垃圾处置的一种方式；另一方面，它又属于循环经济和可再生能源利用的范畴。垃圾焚烧发电的这种双重身份，也让它能充分享受国家在这两个方面的一些经济优惠政策。

相关优惠政策主要包含在以下法规和文件中：《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》，《关于再生资源增值税政策的通知》、《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》、《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》，以及《可再生能源产业发展指导目录》、《资源综合利用目录》和《资源综合利用企业所得税优惠目录》中。综合以上各种文件，目前我国垃圾焚烧发电享有的经济扶持政策主要包括：（1）产品回购政策。电网企业全额收购电网覆盖范围内该发电项目的上网电量，电力调度机构优先调度可再生能源发电。（2）价格扶持政策。一是上网电价由价格主管部门按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定。二是2006年及以后获得批准或核准建设的垃圾焚烧发电项目，且发电消耗热量中常规能源不超过20%，上网电价实行政府定价的，电价标准由各省（自治区、直辖市）2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价 （补贴标准为每千瓦时0.25元）组成；发电项目自投产之日起，15年内享受补贴电价。（3）税收优惠政策。其一，增值税。从2001年1月1日至今，我国对垃圾发电实行增值税即征即退的优惠政策。但对享受此优惠的垃圾焚烧发电企业的技术要求越来越全面，体现在垃圾实际使用量、垃圾用量占发电燃料的比重，生产排放的标准及其他设备要求、技术规范等，同时申报程序也逐渐规范起来（财税 ［2001］198号， 财税 ［2004］25号， 发改环资［2006］1864 号和财税［2008］156 号）。 其二，营业税。根据国税函［2005］1128号《国家税务总局关于垃圾处置费征收营业税问题的批复》，“单位和个人提供的垃圾处置劳务不属于营业税应税劳务，对其处置垃圾取得的垃圾处置费，不征收营业税。”（4）财政金融扶持政策，包括：①项目可由银行优先安排基本建设贷款并给予2%财政贴息（计基础［1999］44号）。②垃圾处理生产用电按优惠用电价格执行；对新建垃圾处理设施可采取行政划拨方式提供项目建设用地。③政府安排一定比例资金，用于城市垃圾收运设施的建设，或用于垃圾处理收费不到位时的运营成本补偿。（4）设立循环经济专项资金和可再生能源发展专项资金。

（二）技术支持政策

垃圾焚烧发电是一个技术含量高的行业，这种“含量高”首先体现在技术安全问题上，这也是当前垃圾焚烧项目最有争议的一点；其次体现在垃圾焚烧设备的价格上，这是垃圾焚烧发电企业成本的重要组成部分。我国垃圾焚烧发电的技术政策主要围绕着技术规范和技术扶持两个方向展开。

1.相关技术政策的制定。我国关于垃圾焚烧发电的技术规范主要体现在《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》（建成［2000］120 号）、《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GWKB 3-2000，GB 18485-2001）、《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》（CJJ90-2002，CJJ90-2009）和《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（环发〔2006〕82号）中，对垃圾发电的技术标准做出了必要的要求和指导。

2.技术扶持政策。根据《中华人民共和国循环经济促进法》和《中华人民共和国可再生能源法》，我国对垃圾发电的技术扶持政策主要包括以下内容：（1）设立循环经济专项资金和可再生能源专项资金对科技开发、应用示范、产业化发展和设备的本土化等的支持。（2）将循环经济重大科技攻关项目的自主创新研究、应用示范和产业化发展列入国家或者省级科技发展规划和高技术产业发展规划，并安排财政性资金予以支持。（3）将可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技发展与高技术产业发展的优先领域，纳入国家科技发展规划和高技术产业发展规划。

（三）社会支持政策

垃圾焚烧发电作为一种产业，涉及的并非只是经济问题和技术问题，作为一种公共事业和公共产品，它还是一个社会问题。多元的社会支持政策是推动垃圾焚烧发电产业发展的不可或缺的手段。从我国当前实际来看，最基本的是以下两种制度的建立和完善。

1.垃圾分类制度。从《城市生活垃圾管理办法》中可以看出，我国垃圾处理的环节包括清扫、收集、运输和处置。但是，垃圾处理的几个环节是相互影响的。对于处于末端的垃圾焚烧发电而言，前期收集、运输的方式——“是否垃圾分类”，是影响垃圾焚烧产业能否正常发展的最重要因素之一。

从1992年国务院颁布的 《城市市容和环境卫生管理条例》，到1993年和2007年新旧两版《城市生活垃圾管理办法》及修订前后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，对垃圾分类的规定始终是“应当逐步实行”（包括投放、收集、贮存、运输和处置），而实行的具体办法则由地方政府根据国家标准和本地区实际特定。由此可见，我国目前对垃圾分类的规定在全国层面上，更多的是强调提倡和鼓励，缺乏刚性和具体配套措施。而在地方层面上，情况也是如此。

值得一提的是，2000年建设部发布《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，在北京、上海、广州、深圳、南京、厦门、桂林、杭州等8个城市进行垃圾分类试点。2004年建设部又发布了《城市生活垃圾分类及其评价标准》。但从目前8个城市实行的效果来看，非常的不尽如人意。可以这样说，当前我国垃圾分类并未真正实行。

2.产生者负责、污染者负责制度。我国对垃圾处理实行“产生者负责”、“污染者负责”原则，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》明确指出：“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。”《城市生活垃圾管理办法》中规定，对垃圾治理实行“谁产生、谁依法负责的原则。”

污染者或产生者负责的原则，在垃圾处理的前端，表现为减少或避免垃圾产生的义务上，在垃圾处理的末端，则主要体现在垃圾处理收费制度上。垃圾服务有偿收费制度在1993年的 《城市生活垃圾管理办法》中就已基本确定；2002年，四部委联合发文的通知中进一步指出，在我国城市“全面推行生活垃圾处理收费制度”，生活垃圾处理费定性为经营服务性收费，“保本微利”是收费的基本标准；而收费的具体标准、具体计收办法，则由各城市人民政府制定。

目前我国生活垃圾收费标准、收费方式、缴费率等都具有“地方性”色彩。据调研，截止2005年底，全国设市城市生活垃圾处理收费标准为1.5-11.0元／（户/月），县城生活垃圾处理收费标准范围为1.0-8.0元／（户/月）。由于生活垃圾处理收费缺乏有效的制约手段，实际收缴率很低，多数城市收缴率低于40%，部分城市只有10%左右（《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》）。垃圾处理费是垃圾焚烧发电企业的重要收入来源之一，其收缴情况对垃圾焚烧发电企业影响巨大。

四、问题与思考

（一）公共事业的产业化

产业化给垃圾处理行业带来了极大的活力，仅从近几年各地纷纷涌现的垃圾焚烧电厂就可见一斑。然而，垃圾处理同时也具有明显的非排他性特征，是一种公共产品［5］，当我们采用产业化、市场化的方式来运作这个行业的时候，这种“公共性”决定了它只能实行一种准市场化的运作机制。“作为政府提供给社会的公共服务,它的市场化带有明显的行政要求，市场竞争是非完全、非充分的竞争。”［6］如何协调市场化的经济利益追求与公共服务的社会效益追求、合理设定不完全市场化中各方责任、义务的分担和利益的划分，是垃圾处理产业化过程中要认真研究的问题。

（二）双重身份之间的协调

垃圾焚烧发电具有垃圾处置和可再生能源、循环经济的双重身份。仔细分析垃圾焚烧发电享受的各种经济扶持政策，可以发现，绝大多数是基于垃圾焚烧发电中的“资源综合利用”或“可再生能源”的身份，当优惠政策聚集于“资源”或“能源”时，“发电”似乎就成了垃圾焚烧能否享有此优惠政策的关键条件，垃圾焚烧所具有的“减量化”、“无害化”特点相形之下倒不太突出。因此，为了争取到这些优惠政策或“充分利用”这些优惠政策，一些地方的垃圾焚烧发电厂采取在垃圾中添加燃油的方法来提高发电量，甚至借机新建小型火电厂，其结果是严重偏离了垃圾焚烧发电的初衷之一——环保［7］。

垃圾焚烧发电被认为是具有综合效益的项目和产业，但综合的各种效益之间，也会产生矛盾和冲突，环境保护、节能减排和资源化之间到底谁更重要？谁是谁的前提和基础？只有厘清各种效益的优先顺序，并在政策中体现和落实这种顺序，相关扶持优惠政策才能发挥理想效果。

（三）多种支持政策之间的整合与协调

目前我国对垃圾焚烧的支持政策可以分为经济扶持、技术扶持和社会扶持三大类，鉴于垃圾焚烧发电的多种身份、多种性质和自身特点，三类扶持政策缺一不可，它们共同构成垃圾焚烧发电的扶持政策体系。但是从本文以上的梳理中可以发现，当前在我国，这三类政策的发展是不同步的，相对于经济扶持政策，我国的技术扶持政策和社会扶持政策明显滞后。三者之间的这种不协调，既加重了政府的负担，也使得垃圾焚烧发电企业背上了沉重的包袱，甚至举步维艰。而理想状态的垃圾焚烧发电所应具有的综合效益，也因此而大打折扣，甚至产生负面效益，与原定目标背道而驰。

“建设资源节约型、环境友好型社会”的奋斗目标的提出，以及相应法律法规和政策文件的出台，预示着我国垃圾焚烧发电迎来了一个越来越好的的宏观政策环境。我们应该抓住契机，立足现实，依据国情，同时借鉴国外先进理念和做法，进一步健全和完善相关政策法规，促进垃圾焚烧发电产业的健康发展。

[1]中国环境保护产业协会城市生活垃圾处理委员会.我国城市生活垃圾处理行业2 0 0 7年发展综述 ［J］.中国环保产业,2 0 0 8（5）.

[2]胡家源.垃圾发电的中国版图［J］.南风窗,2 0 0 8（6）.

[3]辛晓牧.城市生活垃圾处理的清洁生产分析［J］.气象与环境学报,2 0 0 8（4）.

[4]张学曾.垃圾发电产业政策研究［J］.能源政策研究,2 0 0 5（4）.

[5]金通.垃圾焚烧产业的产品特征及其政策涵义［J］.财经论丛,2 0 0 7（3）.

[6]杨芸，邵军.城市生活垃圾处置产业化研究与市场竞争分析［J］.环境卫生工程，2 0 0 8（8）.

[7]李四清.垃圾发电的隐忧［J］.安全与健康,2 0 0 2（10）.

F426.2

A

1673-1999（2010）01-0070-04

徐迎春（1978-），女，重庆科技学院讲师，研究方向为环境保护的社会问题研究；何志武（1974-），男，博士，重庆科技学院讲师，研究方向为资源环境的公共政策。

2009-07-22

国家社科基金 “我国循环经济扶持政策的整合问题研究”（项目编号：09XZZ012），重庆市教委人文社科重点项目“政府扶持垃圾焚烧发电产业政策的国际经验比较研究”（项目编号：09skp01）阶段成果。