制度视域下的矿业安全探析

马成成

制度视域下的矿业安全探析

马成成

矿业安全事故频发的现实，需要从制度层面加强对矿业生产安全问题的研究。制度的重要功能在于确定政府权力边界、维持市场经济秩序、遏制现实不良行为。制度构建应该遵循合理性、效率性和现实性原则。

矿业安全；制度功能；制度设计原则

作为人类社会的重要现象，制度推动了社会的发展，也促进了人类的进步。现代社会问题的复杂性更是凸显了制度研究的重要意义。从我国矿业安全研究情况来看，也需要重视制度层面的问题。

一、从制度层面研究矿业安全的必要性

按照制度经济学的观点，制度是影响个人选择的重要因素。制度作为社会生活中的一种既定现象，体现在生活中的方方面面。“制度应该既包括明确的法律、规章等有形的规则，同时也包括习俗、惯例和共同遵守的行为准则。”［1］在现实生活中，人类的生活是和制度紧密联系在一起的。“制度是人存在和发展的社会条件。任何人都生活在一定的社会制度中，是一种制度里的公民。”［2］50但是，人类并不是主观愿意遵守这些制度，破坏制度体系的现象时有发生。哈耶克说：“人始终具有一些较为原始且凶残的本能，因此人们必须通过种种制度对这些本能进行制约和教化。”［3］因此，破除影响生产力发展的制度桎梏，建立促进社会生产力发展的制度体系是十分必要的。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［4］

煤炭工业是我国能源安全的重要组成部分。未来十几年将是我国经济高速发展的时期，以煤炭为主体的能源结构不会发生根本变化。但是，近年来矿业安全事故频发。2010年开始就先后发生过神华骆驼山煤矿透水事故、山西王家岭煤矿透水事故、河南伊川煤矿瓦斯爆炸事故等多起煤矿特大安全事故。这些都反映出我国矿业安全生产过程中存在着诸多问题。矿难频发实质上是矿业生产秩序失范的体现，急需从制度层面进行维护。因此，从制度层面进行矿业安全生产的分析是十分必要的。

二、制度功能在矿业安全中的体现

从制度角度分析矿业安全问题，目的在于通过完善制度，减少矿难，维持矿业的安全生产。制度的功能很多，从确定政府权力边界、维持市场经济秩序以及遏制现实不良行为等方面看，制度的完善可以提高对矿业安全生产的监管程度，促进矿业生产的良性运行。

（一）确定政府权力边界

在矿业安全生产过程中，政府发挥着关键的作用。“政府扮演着仁慈的家长角色，既要制定煤炭开采计划，又要建立煤炭开采企业并组织生产。在经营管理煤炭开采企业时，一方面要确保生产指令性计划的完成，另一方面又要确保生产的安全。这就导致安全与经济效益目标在相当程度上的混同，使以牺牲安全目标换取更多经济效益成为可能。”［5］政府权力边界不清、职责混乱，是导致矿产企业产权不清的重要原因。从这个角度来说，正是因为政府权力没有得到有效控制，所以滋生了各种腐败，导致矿难事故屡禁不止。

孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”［6］而这种界限，就是制度。通过制度设计要使得政府的权力得到限制，官员的权力得到控制，让忽视安全的矿主失去政府官员非法给予的“保护伞”，建立起煤矿安全生产的长效机制。制度设计的基础在于人的缺陷以及不完善。“建构于人的缺陷基础上的制度目的在于防止权力的滥用，这是对人的缺陷的制度性弥补，更是对人性中善的因素的尊重与保护和对人的基本权利的尊重与保护。”［2］117只有对政府官员的权力进行合理限制，制度设计才能有意义，才能更好地维护矿业安全生产的顺利进行。

（二）维持市场经济秩序

政府具有一项重要的功能，就是对市场进行监管。政府的监管就是政府对市场经济行为进行必要的干预与干涉，目的是维持正常的市场经济秩序。“监管是在不存在市场最优解的前提下，由政府替代市场的一种次优制度安排，这种监管保证了产业发展和服务供给，证明是现代经济发展的一个必要手段。”［1］13制度的一项主要功能就是维护市场经济秩序，通过各种制度体系维持政府和市场的分工，在限制政府权力的同时维持市场正常运行，在确定政府权力界限的同时发挥政府的监管作用。

政府制定了一系列针对煤矿企业安全生产的规章制度，如煤矿安全生产行政检查制度、行政处罚制度等。加强安全生产制度建设，全面规范矿山企业的生产行为，才有可能形成良好的生产秩序，减少矿难的发生。

（三）遏制现实不良行为

在矿业生产过程中存在许多违反社会道德甚至违反法律的行为，这些行为是造成矿难频发的重要因素。通过制度建设，要严格规范生产行为尤其是规范矿主行为，减少不良行为的产生，生产安全才有保障。

“人们不可能要求国家或者作为其代表的政府取代市场。同样，市场的运行也不可能没有政府。哪怕市场再发达也需要有政府，而且更应该强调的是市场越发达，生产和消费结构越复杂，越需要有一个强有力的高效廉洁的政府。”［7］从这个意义上来说，政府在遏制矿主的不良行为过程中起着基础性的作用。政府通过制定相关的法律制度，通过完善具体的矿业生产章程，可以有效规制矿主行为。“通过界定和限制矿业行为主体的选择集合，减少时常运行依赖的不确定性，抑制人性的机会主义倾向，激励和促进矿业主体实现自我利益与社会利益的统一。”［8］。不良行为减少了，就能形成良好的矿业生产条件。

制度经济学的核心内容是产权问题。“煤矿产权不清晰，极大地遏制了投资者投资于安全生产的积极性，造成煤矿生产设备和生产环境存在严重的隐患，这是我国矿难事故频发的制度性原因。”［9］因此，政府必须制定能清晰界定产权的相关制度，才能更有效地规制矿主行为。同时，在监管矿业安全生产过程中还必须重视对管理人员的监管。道德不能解决一切问题，必须谨慎对待那些具有监管权力的政府官员，设计出更加全面的监督制度，从而有效地遏制监管过程中容易出现的不良行为。

三、矿业安全研究中的制度理念构建

任何一种制度都不可能是完美无瑕的，人们只能在实践中不断完善制度的内容，在制度演进过程中促使制度设计更加符合实际。

合理性是制度架构过程中的首要问题。制度的合法性是制度架构的内在要求，是现代社会构建各种制度必须首要考虑的问题，而制度的合理性是与合法性紧密相联的。“考察政治公正的问题主要是就权利和权力两大问题而展开。对个人来讲，就是社会制度如何保障个人权利得到实现；对社会来讲，就是公共权力资源如何合理分配。”［10］当社会制度符合现代人的要求并满足人的利益时，表明由此建立的生产关系能进一步激发人的积极性，具有一定的合理性，从而推动生产力的发展。与此相对，如果制度建构过程中没有充分考虑到制度的合理性问题，那么必然会阻碍生产力的发展，从而遭到人们的反对。制度的群众基础主要来源于制度的合理性，只有当制度的合理性得到人们的赞同，尤其是矿主和矿工共同支持，此项制度才能充分发挥其应有的作用。

效率性是制度架构过程中的指导方向。“效率是制度发展和制度文明的重要尺度，一个没有效率的制度，其存在价值及合理性将遭到怀疑。”［2］103虽然不能将效率性作为制度设计的唯一目标，但效率性应该是制度设计过程中需要充分重视的一个重要因素。在矿业安全相关制度设计过程中，要充分提高矿主的认识，正确理解可持续发展意义上效率性的含义，区别于饮鸩止渴般的短视行为。要努力设计这样一种制度，其中一切对社会有利的事对个人也有利，对个人有利的事也有利于社会。对于矿业安全制度而言，就是要既能满足矿主提高生产效率的合理动机，同时也能有效减少安全事故的发生。

现实性是制度架构过程中的实践依据。制度设计不能闭门造车，制度必须有其可以实现的实践依据。制度设计必须要充分考虑到人的因素，既要充分利用人性中善的一面，又要有效遏制人性中恶的一面，及时给予不法行为相应的惩罚。同时，制度设计还要考虑到制度实施过程中可能出现的困难，并预先设计出解决方案。矿业安全相关的法律法规早已颁布，但这些制度实施的效果并不容乐观。只有敢于正视现实中存在的诸多问题，制度设计才能真正贴近现实，从而有效地发挥作用。

提高矿业安全生产水平，离不开对安全生产相关制度的构建与完善。“以制度建设为中心是国家制度

TD79

A

1673-1999（2010）23-0099-02

马成成（1986-），男，江苏徐州人，中国矿业大学（江苏徐州221000）文法学院行政管理硕士研究生，研究方向为当代中国政府与政治。

2010-09-12