对船舶油污损害赔偿法律制度建设的思考

张望平

对船舶油污损害赔偿法律制度建设的思考

张望平

我国加入了国际油污损害赔偿民事责任公约，尚未加入国际油污损害赔偿基金公约。根据国际公约的规定，联系我国的具体情况，分析了国内的有关法律制度存在的不足，并对我国船舶油污损害赔偿制度建设问题提出了建议。

船舶运输；油污损害；赔偿制度；国际公约；国内立法

自20世纪中期以来，海上运输中石油污染给人类带来了巨大损失，这促使各国在这个领域开展国际立法合作，初步建立了船舶油污损害赔偿的国际法律制度。我国自1993年从石油出口国转为石油进口国以来，石油进口量不断上升，每年水上石油运输量近3亿吨。据预测，2000-2010年期间我国石油需求年增长率在4.3%与5.4%之间，水上石油运输将呈现持续增长趋势。石油水上运输量的增加意味着船舶发生溢油事故的风险增加。1976-2000年，我国沿海共发生大小船舶溢油事故2 353起。其中，溢油量在50吨以上的重大事故53起，总溢油量29 754吨，给渔业、养殖业、旅游业以及海洋生态环境造成了巨大危害［1］。形势严峻如此，而目前我国的船舶油污损害赔偿法律制度还存在诸多不足。

一、国内有关立法与国际公约的协调问题

当今船舶油污损害赔偿的国际法律制度是以国际海事组织（IMO）制定的两大国际条约为基础的。这两个国际条约即 《1969年国际油污损害赔偿民事责任公约》（简称CLC69）、《1971年国际油污损害赔偿基金公约》（简称FC71），几经修改补充，最新成果分别是1992年的议定书《CLC69/92》和《FC71/92》。责任公约和基金公约共同建构了比较完善的油污损害赔偿的国际法律体制，它采用船舶油污保险和建立油污基金相结合的模式，以船东和石油货主共同承担责任为原则，确保向油污受害人提供充分有效的赔偿。

我国于1980年加入 《CLC69》，但至今未加入《FC71》并适用其议定书（仅香港特别行政区加入了《FC92》）。

（一）《CLC69/92》的调整范围与我国相关立法的不足

首先，《CLC69/92》只适用于国际航线上的实际载运2000吨以上的油船，要求必须进行强制保险，而对于国际航线上实际载运2000吨以下的油船则不适用。我国恰恰是小型油轮居多，在176家航运公司所属的1091艘油船中，沿海航线2000吨以下的油船占77.6%。小型油船多，事故率高，而赔付能力差。多起得不到赔偿的重大污染事故都是由小油船造成的。我国现行法律对2000吨以下的小型油船的保险没有任何规定，这是事故出现之后损害赔偿无法得到实现的重要原因。

其次，《CLC69/92》只适用于海上运输船舶，不包括内河运输船舶。我国目前从事内河油运的内河油船有1000多艘，长江流域平均每年发生船舶油污事故17起。目前国内还没有专门调整此类案件的法律，只能依据现行的一些单行法 （如 《民法通则》《海商法》《海洋环境保护法》《防止船舶污染管理条例》《水污染防治法》）。

再次，《CLC69/92》只适用于散装持久性油类。对非持久性油类污染，只能依据其它法律由肇事船舶承担。近几年我国已发生多起非持久性油类污染事故，但我国尚无法律规定要求运载非持久性油类的船舶进行强制保险，以确保其赔偿能力。扩展来说，船舶污染的来源绝非只是油类，化学品和有毒有害物质同样可能成为污染源。《CLC69/92》对于污染源的规定过于狭窄，对一些污染事故的受害者无法保护，这就需要国内立法加以补充，扩大污染源的规定范围。这也是国际立法的一种趋势，如对于污染源的规定，《船舶燃料油污染损害民事责任公约》已扩大到船舶携带的任何持久性烃类矿物油；《海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》（简称HNS公约）扩大到有毒有害物质。船舶污染的外延在逐步拓宽。

最后，IMO在2000年10月召开的第二十八届法委会上，决定将《CLC69/92》中规定的赔偿限额分别提高到8 975万和2.03亿特别提款权。公约要求，油船必须按照所规定的责任限制强制油污保险，这个责任限制对中国油船来说显然过高。我国航运市场常年不景气，船东不得不尽可能减少运营成本，减少经营负担。若完全按照国际上的保赔标准，一些船公司目前的利润恐怕仅够交油污险的保费。按中国人民保险公司2000年183号文的规定，所承担的油船污染赔偿限额最多为1000万元，如果要求船东按照《CLC69/ 92》规定的责任限额，保险公司又不愿意承担，强制油污保险的政策也就难以实施。

（二）缺乏船舶油污损害补充性赔偿机制

国际船舶油污损害赔偿制度的一个显著特点是“双轨制”，即船东的损害赔偿辅之以货主的基金补偿，《CLC》和《FC》互补。实践证明这套机制是行之有效的，在这套机制的保障之下，大部分国际船舶污染事故都能得到比较充分的赔偿。我国是一个航运大国，但却是世界上唯一的一个既未加入《FC》，又没有建立国内油污损害赔偿基金的石油进口大国。我国没有加入《FC》的直接后果就是：（1）超过船东保险责任限额的赔偿无法实现；（2）逃逸船舶的油污损害赔偿问题无法解决；（3）我国的油污清除队伍难以生存和发展，人力和设备难以满足突发性大事故的清污任务。

在《FC》建立之初，我国没有加入，主要是考虑到我国石油进出口企业的实际承受能力有限，《FC》摊派费用过于高昂，不适合我国国情。现在，我国的石油进出口业取得了长足进步，石油企业的经济实力也显著提高，但客观的说，我国加入《FC》的时机仍然不是很成熟。现在的问题不在于我国的石油货主能否负担得起高额的摊派费，而在于加入公约后的实际效果还无法改变我们处于的困境。2010-2020年，我国原油进口量将分别达到 12600-13600万吨和 20000-23000万吨，届时对我国的摊派将达0.84亿元至1.5亿元。我国的绝大多数事故赔偿在船东责任限制之下得不到基金的补偿，也就是说，我国可获得的赔偿将低于摊款。另外，我国还没建立船舶油污保险制度，国内保险公司也不能承担《CLC69/92》所规定的保额。按照《CLC69/92》的要求，获得基金补偿的前提是船东或保险人先按其责任限制赔偿，这在我国目前还难以做到。如果现在加入《FC》，结果就必然加重船东和货主的负担。

加入国际公约这条路暂时走不通，为便于与国际公约的衔接，可先建立国内船舶油污损害赔偿基金，再根据需要考虑建立国际基金。我国《海洋环境保护法》第66条明确规定：“国家完善并实施船舶油污损害赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。”从目前情况看，中国石油货主对基金摊款已经具有一定承受能力。中石化集团和中石油集团是中国从水上接收石油最大的货主，其份额占全国石油到港量的80%。只要经过合理计算，确定出每吨油需交纳的摊款额，对两大石油公司来讲，承受能力没有问题。此外，交通部海事局为推动国内油污基金的建立做了大量的工作，财政部、国家环保总局、农业部等部门也纷纷下发文件表示支持建立国内油污基金［2］。应该说各个方面的条件都比较成熟。

二、对船舶油污损害赔偿法律制度建设的建议

不难看出，我国现行的有关船舶油污损害赔偿的法律制度还存在很大的缺陷。我们必须在积极实施国际公约的同时，加强船舶油污损害赔偿法律制度建设，改变现在法出多门、法无实效、法院判决不统一的混乱情形［3］。为此，提出以下几点建议：

第一，在总体思路上，参照油污损害赔偿的国际惯例，确立国内油污损害赔偿机制框架，即采用船舶油污保险和建立油污基金的模式。船东与货主共同承担风险，船东投保由保险人承担船东责任，货主摊款建立基金，由基金承担货主赔偿责任。基金的最高限额包含第一层次的船东责任限额。

第二，统一国内有关立法，改变现在法律适用上的混乱局面。在国际航线上2000吨以上的油船适用《CLC69/92》，其他类型的油船则全部适用国内统一立法。对沿海运输和内河运输分别进行规定，小型船舶根据吨位引入不同限额的强制保险，以确保赔付的实现。明确以损害结果作为损害赔偿的唯一条件，而不管污染来源为何，并在公约基础上扩大适用的污染源种类。

第三，在实施《CLC69/92》的过程中，一方面要根据目前的赔偿水平，考虑船东的承受能力和船舶吨位及污染风险等因素，规定适宜的保费额度；另一方面要遵守国家承诺，履行国际义务，协调船东及我国的相关保险机构，使赔偿限额达到《CLC69/92》所要求的数额。这样，既有利于我国航运业更多地参与国际石油运输，又有利于一旦发生油污损害能够确保得到充分赔偿。

第四，加快建立国内油污损害赔偿基金的步伐。我国现在已基本具备建立基金制度的条件，目前需要确立一种适合我国实际情况的模式。笔者认为，可以以政府拨款作为启动资金，基金主要来源为货主按照石油受量计算的摊款。该基金作为油污损害赔的补偿，与油污损害赔偿制度双管齐下。主要在以下几种情况下使用该基金：油污损害超过船东责任限制；船东无经济能力承担全部赔偿或船东逃逸；按照船舶免责条款船东不承担责任；政府和有关部门采取合理措施清污产生的合理费用。在加入《FC》以前，以此填补国内补充性赔偿机制空白。一旦时机成熟，我们也要积极加入《FC》，到时再调整国内基金的职能。

总之，国际油污损害赔偿制度的统一化进程是不可阻挡的。我国应在借鉴国际公约和其他国家成功做法的基础上，充分考虑我们的实际情况，在现阶段把保险、摊款以及赔偿数额建立在一个相对较低的水平上，并根据实践效果不断调整赔偿制度，使之与国际油污损害赔偿制度接轨。

[1]郭鸣.试论船舶油污损害赔偿制度在我国的确立[J].天津市政法管理干部学院学报，2003（4）.

[2]孟庆林.中国船舶污染事故赔偿法律体系研究[J].交通环保，2003（增刊）.

[3]司玉琢.沿海运输船舶油污损害赔偿法律适用问题研究[J].大连海事大学学报：社会科学版，2002（1）.

D912.29

A

1673-1999（2010）03-0070-02

张望平（1980-）男，陕西西安人，硕士，西北政法大学（陕西西安710063）国际法学院讲师，研究方向为国际私法。

2009-09-23