地方小水电发展面临的挑战与机遇分析

郑琼，尚晋

地方小水电发展面临的挑战与机遇分析

郑琼，尚晋

改革开放30年来，地方电力走过了不平常的成长之路，为我国的经济建设作出了应有贡献。目前，地方电力既面临挑战，又面临机遇。国有资产所有人缺位，上网定价不合理，无序开发带来的资源浪费，设计、设备和建设市场的不规范，以及滚动发展中存在的泡沫风险都是地方电力面临的挑战。但是，清洁能源、低炭经济等外部环境又为小水电的发展提供了空间。

小水电；发展；挑战；机遇

在国家的大力支持下，近几年小水电业经历了高速的成长期，发展速度在我国小水电发展史上是绝无仅有的。小水电总装机容量的大幅提升在一定程度上缓解了我国的电力供需不平衡的压力，同时也为地方经济的发展作出了积极贡献。虽然地方电力发展总的态势良好，但是，由于国有电力行业体制僵硬、管理不善等原因，仍然存在管理缺位造成国有资产流失、小水电上网定价不合理、无序开发造成地方生态恶化等方面的问题。小水电的发展面临机遇和挑战。

一、地方电力发展面临的挑战

（一）国有资产所有人缺位带来的问题

目前，国企在改制过程中普遍存在国有资产流失问题，电力行业尤其严重。为了促进地方电力的发展，国家出台了很多优惠政策，通过几十年的积累，地方电力逐渐发展壮大起来。但国家的扶持资金长期以来没有代表人，在计划经济体制下不明显，随着社会主义市场经济的发展，问题日益显现出来。1990年以前，农村水电建设主要靠国家投资，在初级电气化县建设投资中，中央投资占30%以上［1］。1990年以后到上世纪末，除了国家投资外，广东、浙江、福建等地有部分社会投资农村水电开发，此间外资也开始投资农村水电。由于民间资本的逐利性，在国有扶持政策的吸引下，纷纷进入地方水电行业，几年前甚至吸引一大批房地产业中的资本来到四川“跑马圈河”。为了缩短投资周期，私人投资者开始积极收购国有水电企业。由于国有资产所有人缺位，在收购过程中就给了腐败行为可乘之机。在四川省出现了两起典型的贱卖国有资产的案例：一是2002年的犍为事件；二是特克电站事件。

（二）上网定价不合理

在小水电电价的制定上缺少规范化的政策法规，电价制定与调整往往是根据决策者本身的工作经验、对企业现状和国家政策未来走向的理解进行决策，带有较大的主观性。由于国有大电网企业的垄断，利用其输配一体的有利地位，专网专购、一网垄断，控制上网计划指标和结算方式，操作上网条件，把电力生产的计划权和调度权纳为已有，变相压低小水电站上网电价，以市场化手段使其利益最大化。小水电企业在售电经营过程中处于被动地位，对变相降低上网电价的作法，如上网电量实施苛刻的无功考核指标、超发电量上网低价或无价、承担不合理线损标准、负担不公平的电价分摊、上网电费结算迟缓和手续繁琐等显得无能无力，这就造成污染环境严重的火力发电大厂获得高电价并满发上网，而小水电厂生产的清洁能源却以很低的价格上网，甚至无法上网白白浪费掉，使很多小水电都是在微利运行，离开国家资金的扶持只能停产。国家应该加大对地方电网建设的投入，让更多小水电能够就地上网，就地供电，上网价由市场来决定。

（三）无序开发带来的问题

随着我国经济的发展，从1998年来全国各地兴起了小水电开发热潮。不少地方违背《电力法》关于国务院有关部门和县级以上地方人民政府相关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理的规定，推行“电、水分开”，严重削弱、甚至取消水行政主管部门在自己的职责范围内对水电的依法行政和行使行业管理的职能，导致出现“跑马圈水”无序开发水能资源，水电市场的规划和开发缺乏监督，一些地方为了抢占资源，仓促上马很多项目，出现了一批“三边”工程、“四无”工程，造成了大量国家资源的浪费。同时，地方政府为了通过引进外资加快当地水力资源的开发建设步伐，促进本地区社会经济的发展，在国家优惠政策的基础上出台了一些有利于民营投资开发的政策落实措施，尽可能降低门槛，以求引资成功和促成项目的上马。一些当地政府及某些主管领导出于急于求成的心理，明知山区某些小支流缺乏规划，没有安排前期费用进行规划而直接进入单个项目的开发建设程序，也不严格按照国家有关水资源的取水许可及水能资源开发许可管理，不进行环境影响评价，过于迁就某些开发商提出的一些不尽合理的开发方案，设计单位虽有不同的看法，但为了自身生计，只好按开发商的思路进行设计。其结果最终造成小支流各梯级上下游正常水位不合理衔接，有的河道甚至断流，给河道区间地质及生态造成毁灭性破坏。有的电站不经过水利部门审查，工程结构存在严重安全隐患，违反基建程序，无审查、无设计、无验收、无管理的“四无”水电站问题突出，有的已造成特大事故。2004年水利部对全国“四无”水电站进行了一次大清查，查出3000多座“四无”水电站［2］。

小水电大多为引水式开发，一些小水电站在规划建设中，未考虑下泄生态流量，缺乏相应的泄水建筑和调度方案，导致坝下河槽裸露，河床干涸，山区河流水生生态系统受到毁灭性破坏。四川省石棉县小水河，全长34公里的河道两岸，已建和在建的水电站达17座之多，平均两公里一座。这些小水电站基本都是引水式发电，水被大量引走后，地表水基本断流，河床大面积干涸，部分河段相连的山体开始出现滑坡。岷江右岸一级支流杂古脑河，已建和在建的5个电站中，除一个电站是混合式开发外，其它梯级电站都是引水式开发。大量引水后，这条河目前已有60公里长的河道成为时段性脱减水河段［3］。

（四）设计市场、设备市场、建设市场不规范

近两年，由于农村水电迅猛发展，一些地方行业管理缺位或跟不上发展的要求，一些不具备设计资质的单位参加农村水电工程设计；一些不具备生产能力或生产技术水平低下的工厂、车间，甚至个人都大量承揽设备制造任务；一些不具备施工资质的建设单位承建农村水电工程等［4］。这些都造成工程安全、设备安全和生产安全隐患。设计、设备、建设市场的不规范主要表现在两个方面：一是部分设计照搬照抄，盲目依从业主意见［5］；二是盲目追求新概念、超前性、先进性，追求高品牌、高配置。

（五）滚动发展中存在泡沫风险

为了鼓励发展小水电，国家给小水电企业提供低息甚至贴息贷款，并鼓励各大银行提高对小水电企业信用评级，提高贷款额度。这就让小水电企业的融资变得更加容易，很多私人投资者急于扩大规模，提高市场占有率，但是资金有限，于是便利用有利的融资条件纷纷滚动投资。当投资者开发建设完成第一座水电站后，公司管理层再将这电站通过一些会计公司的不正当操作扩大评估值抵押给银行进行贷款，不足部份再向私人集资，以开发建设第二座的水电站，依此类推，建设第三、第四、直至第N座［6］，公司规模像滚雪球一样越滚越大。而公司管理层这些所谓大股东的自有资金却没有增加，还有可能在运作时索取利益，再开发反正不要这些大股东们再出资，增加的都是银行或其他小股东的资金，因此容易出现不重视项目的理性选择，只要是有项目，不管指标好坏，都抢着开发，加上企业做大后管理跟不上，这样的企业抗风险能力极差。如果前面投资的企业盈利良好、利润超过贷款利息还好，如果每年的巨额银行贷款利息不能按时偿还，一旦银行收缩贷款，企业资金链断裂，就可能产生连锁反应，这座用泡沫堆成的帝国大厦，将可能顷刻轰然倒塌。

目前，这类企业不在少数，很多进入小水电行业的私人资本来自于其他行业，对行业不熟悉，短期内没有使企业健康运作，不能实现盈利甚至严重亏损都很正常。他们通过滚动投资把风险转嫁到银行的方式不可能持久，不利于自身发展，对整个行业也会带来不利影响。

二、地方电力发展的机遇

虽然目前小水电开发还存在很多问题，但是近年来全世界环保意识加强，对清洁能源的重新认识和重视仍然给小水电发展带来了很多机遇。在农村全面电气化过程中，小水电作为主要的基础设施投入，必然受到国家相关政策与资金的扶持。

2002年2月10日，国务院发布了中国电力体制改革的纲领性文件——《电力体制改革方案》，明确提出了电力体制改革的总体目标：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。2007年4月6日，国务院办公厅又转发了电力体制改革工作小组关于《“十一五”深化电力体制改革实施意见的通知》。该《实施意见》指出，“十五”期间，我国电力体制改革取得重大进展，政企分开、厂网分开基本实现，发电领域竞争态势已经形成，电力企业活力得到增强，电价改革不断深入，区域电力市场开始建立，电力法制建设进一步加强，电力监管体制建设取得进展。在推进电力体制改革过程中确保了安全生产和电力正常运行，保持了干部职工队伍的基本稳定，电力工业快速发展，有力地支持了国民经济和社会的发展。但是，电力体制改革所取得的成果只是阶段性的，改革任务尚未全部完成，又出现了一些新情况和新问题。“十一五”期间，要抓住电力供需矛盾缓解的有利时机，坚持从中国实际出发，借鉴国际成功改革经验，巩固已有改革成果，把电力体制改革继续推向深入，促进电力工业持续健康发展，确保人民群众得到质优价廉的电力服务。其中，对地方电力体制改革的要求是：“稳步推进农村电力体制改革，促进农村电力发展。按照构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的要求，坚持从实际出发，因地制宜，开展深化农村电力体制改革试点。要在明晰县级供电企业产权关系的基础上，改变企业代管状态，规范县级供电企业改制、改组工作，培育独立的购售电主体。鼓励各类投资者投资农村电网，参与供电企业改制、改组。制定、实施农村电力社会普遍服务政策，解决农网改造遗留问题，实现城乡电网同网同价，切实解决贫困地区用电问题。”同时，国家水利部确定了未来20年的小水电发展战略。到2020年，我国将建成300个装机10万千瓦以上的小水电大县，100个装机20万千瓦以上的大型小水电基地，40个装机100万千瓦以上的特大型小水电基地，10个装机500万千瓦以上的小水电强省。这给地方电力发展带来了新的机遇和挑战。因此，研究地方电力的发展战略有很强的现实意义。

为了保护森林，治理水土流失，国家在2003年启动的小水电代燃料工程必将极大地促进地方电力的发展。根据中发［2003］3号、国发［2003］16号和国办函［2003］15号文件规定和中央领导同志指示精神，水利部牵头组织实施的小水电代燃料工程，已于2003年底正式启动。实施这项工程直接惠及农村千家万户，具有显著的生态效益、社会效益和经济效益。可以长期稳定解决25个省（区、市）和新疆兵团的重“四区”（退耕还林区、天然林保护区、自然保护区、水土流失重点治理区），2830万户、1.04亿农村居民的烧柴问题，每年减少薪柴消耗1.49亿立方米，保护森林3.4亿亩，减少排放二氧化碳2亿吨、二氧化硫92万吨，有效巩固生态建设成果，保护生态环境；可以使农村居民用电做饭、取暖、照明、加工和看电视、学文化，免受烟熏火燎之苦，从繁重的砍柴负担和体力劳动中解放出来，改善农村生产生活条件，提高生活质量，增加收入，加快脱贫致富步伐；可以提供先进的动力，优化发展一、二、三产业，加快农村经济发展，调整地方产业结构，缩小城乡差距，促进城乡协调发展；同时，还可以带动钢铁、材料、建筑、运输、电器等相关产业及全国机电制造业的发展，启动农村消费市场，有效扩大内需，促进这些地区的经济社会可持续发展，加快全面建设小康社会步伐。

[1]程回洲.关于中国农村水电发展的几个问题[J].小水电，2004（1）.

[2]李其道.《可再生能源促进法》与农村水电[EB/OL].中国农村水电及电气化信息网,http://www.shp.com.cn/news/info/2007/9/19/1347023956.html.

[3]中国科学院,长江水利委员会,世界自然基金会.长江保护与发展报告2007[R].2007.

[4]周鹏飞.政策措施环境对农村水电发展的影响分析与建议[J].可再生能源.2004（5）.

[5]黄文宝.强化管理规范市场全面提高农村水电自动化水平[J].中国农村水电及电气化.2005（12）.

[6]官少华.警惕水电开发投资中的泡沫风险[EB/OL].中国农村水 电 及 电 气 化 信 息 网 ,http://www.shp.com.cn/news/info/2007/9/19/1347023956.html.

F407.61

A

1673-1999（2010）13-0097-03

郑琼(1964-)，女，北京人，中国电力工程顾问有限公司(北京100120)高级工程师，研究方向为电力工程咨询与规划；尚晋(1964-)，女，河北承德人，重庆航天职业技术学院(重庆 400020)副教授，研究方向为信息系统安全。

2010-03-31

云南省2009年社会发展科技计划（2009ZC128M）。