新制度主义视角下政府高等教育管理职能演进的动力源泉

魏 艳

（上海大学生命科学学院，上海 200444）

新制度主义视角下政府高等教育管理职能演进的动力源泉

魏 艳

（上海大学生命科学学院，上海 200444）

文章基于新制度主义关于交易成本与交易费用理论，分析政府高等教育管理职能演进的动力源泉，指出从计划经济体制下的高等教育管理职能向市场经济体制下高等教育管理职能演进的动力源泉为制度的经济价值。这种演进历程一方面反映了政府高等教育管理职能对当时经济环境和经济条件的一种适应和服务过程，另一方面体现了管理具体过程中“交易成本”的降低和“适应效率”的提高。

新制度主义；高等教育；管理职能；演进；动力源泉

一、关于新制度主义

新制度主义（The New Institutionalism）是继行为主义革命后，在社会学、经济学、政治学领域形成的有关制度研究的新的途径。20世纪80年代，一批著名的经济学家把制度分析这一方法用于政治及其他社会问题的研究，由此使得对原有问题获得了新的认识。马奇和奥尔森发表的《新制度主义：政治生活中的组织因素》一文揭开了新制度主义政治学的开端。新制度主义认为，人们的政治与经济生活中都存在着交易成本与交易费用，交易费用阻碍技术发挥、经济增长和社会进步。随着科学技术的进步、社会发展和组织规模的扩大，交易成本费用有不断上升的趋势。制度通过构筑个人行为和规范群体生活，发挥出技术的潜力，扩展人们活动的时间与空间范围，从而推动经济不断增长，使社会生活秩序化。制度的变迁是制度为适应现实政治与经济关系的动态调整变化，其目的是降低交易费用，促进经济增长。

二、运用新制度主义研究高等教育管理职能演进的可行性

新制度主义以独特的视角和综合的理论为高等教育管理研究开辟了崭新的视野，我国政府高等教育管理职能已随着我国经济体制的转轨在诸多方面发生了转变，这些转变有其深层次的经济、政治和文化背景与根源。依据新制度主义关于的“制度”定义：制度是构筑个人行为、规范群体生活的明文规定，它在微观上规定个人的权利与义务，限定个人选择范围，从宏观上规范社会的运作，促使群体生活秩序化。政府高等教育管理职能可归结于新制度主义的宏观“制度”范畴，而这种职能的转变则完全可以依据新制度主义的相关理论给予解释。论文从新制度主义的核心概念——交易费用和制度变迁等理论出发，分析我国政府高等教育管理职能演进内在逻辑，从制度层面揭示我国政府高等教育管理职能转变的动力源泉。

三、高等教育管理职能演进的动力源泉：制度的经济价值

著名的经济学家T.W.舒尔茨认为，制度的功能就是为经济提供服务，每一种制度都有其特定的经济价值。约翰.J.沃莱斯等人也认为，制度的基本功能之一在于它能降低交易成本。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程，作为一种“公共物品”，制度同其他物品一样，其替代、转换与交易活动也都存在着种种技术的和社会的约束条件。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度（即所谓“目标模式”）对另一种制度（即所谓“起点模式”）的替代过程，即一种更有效益的制度的产生过程。

同时，新制度主义认为，任何制度的变革不是凭空产生的，它总是在旧制度出现危机因而被瓦解的过程中发生的。因此，任何制度的变革实际上都包含着两个动态过程：一个是旧制度的去制度化过程(deinstitutionalization)；另一个是新制度的构建与维系过程(construction and maintenance)，前者为后者提供必要的制度环境。制度构建具体地体现为不同利益群体间的博弈互动，当博弈互动最终催生出稳定的社会关系结构，并得到社会认可，制度构建完成。

因此，计划经济体制下我国政府高等教育管理职能是对当时我国经济环境和经济条件的一种适应和服务过程。这种高度集权的管理方式，对于调动各部门发展高等教育的积极性、为社会主义初期建设培养各种合格人才，促进我国经济和教育科技事业的迅速发展起了重要的积极作用。然而，随着我国社会经济的发展，其服务经济的功能也日渐消退，阻碍经济发展的制度弊端却日益显露：大学之间无竞争感、压力感和驱动力，他们的等、靠、要思想严重，不考虑学校未来的发展和扩张；高校自身的能动性难以发挥，想有所为而不能为；大多数公办高校的办学模式僵化，与社会的需求难以符合；招生专业要政府批准，招生计划受到严格限制，使得大学开设的专业得不到及时更新，既不能为社会培养出符合需求的人才，也不能为国家和地方的经济建设提供智力支持，难以适应市场经济发展的形势需要；大学的学术气氛不浓，思想固化不前，教师的科研成果多为应付职称评定，知识创新艰难，科技成果转化率低；受计划经济时期政府统一管理的制约，大学办事效率低，连增设一个机构、盖一栋楼都要到政府部门申请很长时间才可能获准，学校建设发展和改革步伐相当缓慢；高校民主化管理程度低，决策往往缺乏必要的论证和民意调查，决策失误的情形屡有发生；高校的整体发展规划、政策倾斜、办学经费、后勤保障、社会治安等方面需要得到政府的有力支持，而政府却因财力和精力有限，难以顾及等。

所有以上弊端的显现均反映了计划经济体制下政府高等教育管理体制已无法适应社会经济环境的变化，必然要求寻找一种既能适应社会经济发展，又能有效地弥补政府失灵的新制度代替。简单地说，新制度必须要把政府从那些管不了、管不好，或管理成本极高但效率极低的事务中解脱出来，从而导致我国政府高等教育管理职能的演进。我国政府高等教育管理职能演进的内在驱动力正是制度经济价值的体现之一。在此，笔者着重从两个方面分析制度的经济价值：“适应效率”和降低交易成本。

新制度主义认为，制度变迁内在动力的一个重要构成因素即“适应效率”，它关系到经济长期演变的途径，关系到获得知识和学习的期望，关系到进行各种创造活动的愿望，以及解决社会瓶颈问题的愿望。制度在更替、转换和交易的过程中，使组织具有了“适应效率”，而制度变迁更使组织具备了创新的能力和愿望。“适应效率”类似于达尔文进化论中的“物竞天择，适者生存”原理，只有更有“效率”的制度才能生存和发展，无“效率”或“效率”不高的制度必然被淘汰。我国政府高等教育管理职能的演变历程正反映了这种“适应效率”的原理。

同时，当交易成本（自愿和非自愿交易中保持控制有价资产的成本）很高时，它们未能被转入最有价值的用途，意味着资源遭到浪费。因此，降低交易成本即意味着社会资源的节省和经济的高效运行。正如科斯所言：“有效的制度能降低市场中的不确定性、抑止人的机会主义行为倾向，从而降低交易成本。”高等教育管理过程中还需要考查其管理效益。从经济学角度来看，效益包括了经济效益和社会效益两个方面，从效益的目的出发，高等教育管理效益可以界定为：用一定的资源投入，产出最大限度的契合社会发展与需要的教育成果，包括人才、知识、服务等等在内。高等教育管理效益分为内部效益和外部效益，前者关注的是投入与产出的比例，包括高等教育规模与成本的关系、高等教育资源的利用率等；后者关注的是其社会经济效益，也就是其对包括人才需求在内的社会经济发展需要的满足程度。论文主要关注后者，我国高等教育宏观管理效益的不断演变是出于降低“交易成本”的目的。

计划经济体制下，高校的资源配比方式是全额拨款，学校资源的支出与收入不用考虑成本核算，教学设备等固定资产不计折旧。因此，长期以来，在教育资源的管理和使用上，高校往往是重视教学与科研等计划的完成情况，忽视对现有资产的管理和利用；重视学校发展的社会效益，忽视投入产出的经济效益；对无形资产和经营性资产的有偿使用观念淡薄，管理混乱，造成知识产权流失严重。在学校的资源配置中，重视项目、资金、设备，忽视对学校资产的管理和维护，因此，在计划经济体制下，我国高等教育管理效益低下、资源浪费现象突出。

转型期，我国高等教育管理效益相比计划经济体制，效益有所提高，但仍存在以下几个问题：首先，管理人员素质不高。他们大多缺乏管理学知识，有的学历偏低、管理水平不高。其次，管理结构不合理。社会转型期，高校对管理机构虽然进行了大刀阔斧的改革，但只是简单的合并，“大拼盘”现象层出不穷。再次，管理方式简单。计划经济体制下的行政管理方法仍比较常见，在整个决策、执行、咨询和监督的过程中，高等教育执行系统的问题十分突出，各部门分工过细，部门间职能相互交叉、协调起来很困难。最后，管理理念混乱。在计划经济的残存管理理念、市场经济的全新管理理念以及国外管理思想三者的共同作用下，传统管理观念受到震动，而新观念又尚未形成，这就造成了管理观念的混乱状态。

在社会主义市场经济体制下，我国高等教育管理体制将会逐渐改变转型期的弊端。宏观上，以市场为基础进行教育资源的配置，使社会交易成本降低；微观上，抓好教育教学、学科建设、科研与人才培养等基础工作，提高高等教育改革的成效，促进教师和管理队伍的发展，改善高校就业工作前景。因此，在新制度主义视野下，政府高等教育管理职能转变的动力源于制度的经济功能，它具体表现为降低“交易成本”、提高“适应效率”。但是，在对政府高等教育管理职能演变的成本与收益进行分析时，可计量与不可计量共存；公开与隐蔽共存。而且有些是现在就可计量的，有些是涉及“贴现”问题的；有些具有经济效益，有些只有社会效益。因此这一分析要比一般经济活动中“成本——效益”分析复杂得多，制度的经济功能显然不可定性为制度变迁的唯一动力。

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