以城市化带动城乡一体化——铜陵的探索和实践

方元

（中共铜陵市委，安徽铜陵244000）

以城市化带动城乡一体化
——铜陵的探索和实践

方元

（中共铜陵市委，安徽铜陵244000）

文章全面总结了铜陵近几年来“以城市化带动城乡一体化”的新探索、新实践、新经验，并针对铜陵下一步“以城市化带动城乡一体化”的政策，提出相关建设性意见。

城市化；工业化；均等化；城乡一体化

一

铜陵自2008年被确定为全省城乡一体化综合配套改革试验区以来，立足本市工业化、城市化水平较高，农业比重相对较低，农民增收和就业主体趋于非农化，已进入城市主导型的新特点，加速工业化、城市化，大力实施“城乡一体”战略，把城市建设作为推进城乡一体化的重要引擎，大力度、快速度、高强度推进主城区由环天井湖建设向环西湖新区建设迈进，加快推进东、南部城区建设步伐，认真实施城乡一体化建设“1+9”方案，着力提高城市的综合竞争力，进而成功地探索出了一条以城市化带动城乡一体化的新路。

（一）把城市化作为城乡一体化的引擎。铜陵市委、市政府认为：城市是区域的核心，是城乡一体化的发展极。现代经济，是城市的经济；现代文明，是城市的文明。建设一座功能齐全、设施完备、个性鲜明的城市，是实施城乡一体化战略的首要环节。只有首先把城市建好了，才能“反哺”农村，以城带乡，最终实现城乡一体化。

其一，积极谋划铜陵未来20年城市发展目标和空间布局。近年来，随着铜陵市经济社会快速发展，中心城区城市人口规模不断加大，城市建设用地需求量逐年增长。尤其是2010以来，国家重大政策不断出台，铜陵市被确定为皖江城市带承接产业转移示范市，再加上京福高铁、国电等重大项目落户铜陵，调整城市建设用地迫在眉睫。为适应城市发展需要，市委、市政府围绕建设“宜商宜居宜游生态山水新铜都”、“皖中南中心城市”的目标，提出到2030年，铜陵市中心城区城市人口规模为100万人，城市建设用地规模为100平方公里，构筑以现有主城区为核心，以东部城区和南部城区为两翼，以中心镇（中心村）为侧翼的城乡规划体系。并依据“一城三区、一主两副”城乡空间结构，完成了东部城区和南部城区起步区规划。

其二，积极推进城市大建设、大发展。安排编制了40项专项规划建设任务。尤其是西湖新区标志性工程——西湖立交桥、新火车站站房、站前广场已投入运营；南京至安庆城际铁路建设顺利推进，铜陵长江公铁两用大桥已进入施工准备阶段；横港集装箱码头一期建成使用，铜陵港成为海峡两岸海运直航港口；由环城北路、滨江大道和沿新大道构成的城市外环道路全线拉开等，有力地促进了西湖新区、东部城区和南部城区建设，拉开了城市框架。还配合城市化建设的需要，做出实施农村土地整治推进的重大战略决策，将农村土地整治将城乡建设用地置换结合起来。

（二）把工业化作为城市化的动力。铜陵市委、市政府认为：没有工业化就没有城市化，工业化是城市化的原动力，城市化是由工业化来推进的，工业化的过程同时也就是城市化的过程。

其一，实施“工业强市”战略。坚定不移地走新型工业化道路，牢牢把握皖江城市带承接产业转移示范区和第二批资源型城市转型试点市等契机，以转变经济发展方式为重点，在更高起点和层次上推进工业强市，重点打好“铜产业和循环经济”两张牌，加快实施“千百亿”工程，大力发展现代服务业，毫不动摇地强化招商引资和重点项目建设，积极推进产业结构优化升级，加快推进城市经济转型。目前，铜陵有色投资60多亿元的铜冶炼工艺技术升级改造项目、上海中发电气投资20多亿元的特高压产业园项目已进入实施阶段，精达工业园等20个投资亿元以上的项目建成或投产，铜陵海螺日产1.2万吨水泥熟料生产线、皖能铜陵电厂100万千瓦机组等重大项目建设进展顺利。2009年完成项目建设拆迁面积63万平方米；开工和在建亿元以上项目84个，在建项目总数650个，投资总额达820亿元，增长51.9%。同时，正向国家申报把铜陵作为全国废旧金属拆解基地；积极与上海联合产权交易所联系，力争合作在铜陵建设全国铜产品交易中心。

其二，进一步优化工业布局。围绕率先建成承接产业转移示范市目标，根据铜陵的区位条件和产业基础，综合考虑城乡产业分工与配套，规划建设了铜陵产业集中区，以铜陵经济技术开发区和江北产业园为核心，构建了“一区（铜陵产业集中区）、两片（江南片的铜陵经济技术开发区、金桥工业园、狮子山经济开发区、大桥经济开发区；江北片的江北产业园）”的产业发展格局。充分利用铜陵段长江岸线优势向两翼展开，全力推进铜陵经济技术开发区升格为国家级开发区，重点发展铜材加工、电子信息、冶金化工、装备制造、纺织服装等产业，成为全市经济增长极。着力打造江北产业园，重点布局铜深加工、装备制造、电子信息、生物医药、新材料等，实施跨江发展，为建设江北新城奠定基础。进一步打造金桥工业园、狮子山经济开发区、大桥经济开发区，重点发展装备制造、电子材料、光电产业、现代物流和现代农业等，努力形成既保持相互联系，又错位发展的产业分工体系。

（三）把均等化作为城乡一体化的目的。铜陵市委、市政府认为：城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共交通、医疗卫生、义务教育、最低保障等基本的公共产品上，必须把实现城乡基本公共服务均等化就成为推进城乡一体化的重要目的，把以人为本的理念贯穿到城乡一体化的各个环节，2009年，铜陵市实施45项民生工程，投入资金6亿元，2010年又实施48项民生工程，投入资金达8亿元，使群众真正享受到城乡一体化发展的成果。

其一，加快城乡基础设施建设向农村延伸。以境内高速公路、宁安城际和铜陵长江公铁两用大桥建设为契机，积极推进市域“六纵六横”干线路网建设，初步形成了行政村30分钟到主城区、主城区和中心镇30分钟上高速的“半小时”交通圈。加大公交换乘中心和公交停车场建设，建成了4个公交换乘中心和1个停车场，基本实现了城市公交与农村客运的无缝对接和零距离换乘。在道路交通建设的同时，同步推进城市供水、供气、供电、通讯、垃圾污水处理等基础设施向农村延伸和覆盖，基本实现了交通、供水和供气延伸至中心村，供电和电信覆盖到所有自然村。实施农村清洁工程，分别在顺安、西湖和大通建起了三个垃圾中转站，解决了11.3万人的生活垃圾问题。加强水利基础设施建设，重点实施了洲滩圩堤防加固、大型泵站更新改造和水库标准化建设，筑牢了城乡一体的防洪保安体系。

其二，努力使社会事业向农村覆盖。统一城乡就业政策和服务体系，建立健全覆盖城乡的社会保障体系，基本实现了城乡养老、医疗和最低生活保障全覆盖。2009年全市共有73.89万人次参加养老、失业、工伤、医疗和生育保险。在巩固扩大城乡均衡教育的基础上，积极推进城乡卫生资源均衡化。2009年全市标准化乡镇卫生院达80%，标准化村卫生室达60%。在全省率先实施了免费婚检，免费新生儿疾病筛查，每个农村户口儿童都享受所有一类疫苗免费接种。8家市级医院分别对县（区）8个乡镇卫生院进行对口帮扶，20名城市卫生技术人员到乡镇卫生院技术挂职，20名乡镇卫生院技术骨干到城市医院进修，促进城乡卫生资源共享。加强城乡公共文化体育设施建设，建成了78个社区文化家园和78个行政村农家书屋，广播人口覆盖率和电视人口覆盖率分别达98.1%和100%，有线电视入户率41.6%。50%街道达到省级城市社区体育先进街道标准，25%乡镇达到省级全民健身示范乡镇标准。

其三，还在政策创新上进行了探索。从户籍制度改革入手，建立了以合法固定住所为基本的准入制度，逐步取消本市户籍人口农业和非农业性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行城乡一元化户口登记管理制度，并率先在郊区大通镇和悦洲进行了试点。深化农地制度改革，2009年市财政安排专项资金500万元用于土地流转，对土地流出农户和从事粮食生产的流入主体，按每亩土地给予一定额度的资金补助，对流转工作较好的乡镇、村给予奖励，全市农村土地流转总面积13.9万亩。开展了农村宅基地确权登记试点，完成了三个村的登记发证工作。组织实施了土地整治推进新农村建设项目，涉及9个乡镇16个村，争取中央和省两级专项资金7500万元。在全国率先取消涉农行政性收费。实施村级公益事业“一事一议”财政奖补试点132个，促进了农村公益事业发展。实施了“四百”工程(即百家组织大联建、百名干部下基层、百个项目促发展、百件实事惠民生)，通过构建党建新格局，以激发城乡一体化发展活力。

二

虽然铜陵市探索出了一条以城市化带动城乡一体化的新路，但要将城乡一体化发展推向一个更高层次的新阶段，实现建设幸福铜陵的新境界，仍需要我们不断探索，不断创新。

（一）把土地政策创新作为新阶段城乡一体化发展的突破口。对于任何一个正处于高速工业化城市化阶段的区域来讲，土地供应与经济发展之间的矛盾是不言而喻的，铜陵也不例外。如何通过土地政策创新和土地的集约节约利用来促进城市化带动城乡一体化，就显得非常重要。

其一，要在土地政策的创新上找出路。铜陵在进行城乡一体化综合配套改革试验时，面临土地供求的较大矛盾，应该借鉴东部沿海地区的做法，在土地政策上大胆创新，为全国性土地政策改革提供先行经验。故我们建议，一要采取“三集中”“、三置换”的政策，所谓“三集中”，就是进一步推进农民居住向社区集中、工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中。为推进“三集中”，切实保障农民利益，可实施“三置换”，即鼓励农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房，实行换股、换保、换房进城、进镇，探索农民变市民途径。通过“三集中”“、三置换”，为城乡一体化腾出发展空间，促进城市化进程。二要将城乡建设用地置换项目管理改为指标管理，尽快建立市级建设用地指标交易中心，通过市场机制配置建设用地指标，实施土地利用指标的交易，体现指标的市场价值，即地票交易。地票交易使农村集体建设用地与城市建设用地增减挂钩能够远距离、大范围的转换，大幅度提升偏远地区的农村土地价值，较好地实现城市反哺农村的目的。

其二，要在土地集约节约利用上做文章。在耕地资源越来越稀缺和土地严控的政策环境下，铜陵的城市化不可能永远靠推进农村土地整治，通过农村地区土地整理与建设用地指标交易、农村建设用地的减少与城市建设用地增加挂钩，来获得大量建设用地。这就要求铜陵在城市化建设中，也要探索在现有存量建设用地上做足文章，进行大胆的创新，求得存量建设用地的更集约节约利用。故我们建议铜陵一要加快旧城区低矮建筑物的改造进度，切实改变旧城片区商住、工业用地规划容积率低、密度大、土地利用效率低的现状。二要严格项目预留用地。对确需分期实施的大型项目可实施预留规划用地办法，但必须根据其实际到帐资金和生产建设进度分期确定供地数量。要建立有效的监督机制，对已建成投产的项目内预留用地，要督促企业尽快开工建设。三要严格工业项目用地管理。工业项目投资强度及建筑系数不得突破规范标准，对不符合用地定额标准的项目，应核减用地规模或停止供地。四要严格界定和控制工业项目配套用地。工业项目所需行政办公及生活配套设施的用地面积，不得超过工业项目总用地量的7%。要按照集约用地的原则，调整有关厂区绿化率，不得圈占土地搞“花园式工厂”。对工业企业配套的居住、食堂等用地一律实行社会化服务。五要严格按照转让土地条件办理工业用地转让手续，防止炒卖土地行为。对取得土地后没有按合同规定期限建设厂房的土地，不得擅自转让过户。属于闲置土地的，先按闲置地作出处置，足额缴纳闲置费后，再转让给具备使用土地条件的项目，或由政府收回其土地使用权。

（二）把提升城市综合竞争力作为新阶段城乡一体化发展的动力源。城市综合竞争力是一个城市在一定区域范围内集散生产要素、提供产品和服务的能力，是一个城市经济、社会全面协调发展的综合体现。因此，要加快城乡一体化发展，就必须要提升城市综合竞争力。

其一，加快城市建设。按照“一城三区”空间结构，加快城市化进程，拉开城市框架。主城区应突出旧城改造，加快城市综合体建设，打造中央商务区，提升城市功能，增强辐射带动能力。西湖新区作为未来城市核心区，要按照既定的目标强力推进，加快西湖公园退耕还湖、会展中心等一批标志性工程建设，尽快形成新区雏形。东部城区和南部城区作为以城带乡，以工促农的两翼，要在加快政务新区建设的同时，加快推进基础设施建设，完善配套功能，增强聚集能力，带动人流、物流、信息流和资金流汇集。

其二，加快发展现代服务业。要推进主城区“退二进三”，繁荣中心商务区，积极在西湖新区发展文化、体育、会展等产业，努力培育一批竞争力强的文化创意产业集群；要大力发展港口经济，整合与开发铜陵长江段的两岸岸线资源，全面改造滨江地区，加快横港物流园区建设，构建以现代化仓储为基础，以集装箱业务为中心，立足皖中南、呼应上海港、面向国内外航运业务的区域性港口物流中心；要依托合铜黄高速和梅龙机场兴建给本市旅游业提升带来的契机，规划建设大铜官山公园，扩大本市中转旅游影响力。进而加快使主城区成为现代服务业的高地。与此同时，要大胆超前谋划京福高铁两用大桥桥头经济园区的建设。鉴于庐铜铁路主要承担货运功能，并与铜九铁路在铜形成新的交汇点，是物流业发展的最佳节点，因而可在该区域高起点规划物流园区，努力把该区域建设成为铜陵乃至安徽最具活力的物流园区。

其三，突出产业结构优化升级。铜陵因铜立市，就城市的经济功能而言，铜产业是唯一一个在全国有较大影响、全球有一定影响的产业，也是铜陵迄今为止唯一的核心产业。因此，铜陵的产业结构优化升级，铜产业升级是战略重点，要作为主攻方向。要紧紧抓住铜产业链延伸这个重点,依托市经济技术开发区的扩容升级和铜陵有色的国际影响力，积极承接高端铜深加工产业，做大棒、杆、带、管的精深加工，大力实施“千百亿”工程，加速形成铜产业集群，打造世界铜加工基地。与此同时，要按照“抓住铜，延伸铜，不惟铜，超越铜”的思路，重点发展高技术、高集约度和高附加值产品，推进化工、建材、电子材料等主导产业高端化、精细化，大力发展节能环保、装备制造等新兴战略性产业。

（三）把创新户籍制度作为新阶段城乡一体化发展的攻坚战。据国务院发展研究中心调查，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。因此，户籍制度改革牵一发动全身，唯有创新户籍政策，方可打好这场攻坚战。

其一，要继续坚持“低门槛、渐进式”的户籍改革新思路。当前铜陵户籍改革遵循权利义务对等的原则，已使原来的“高门槛、一次性”，过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益。即只要满足最低的居住条件，就可以办理居住证，享受与原户籍人口同等的选举权和就业权，同等参加社会保险的权利，以及免费享受义务教育和基本免费的初级卫生保健。这样既可以鼓励人口的有序流动，又可以加强人口管理，也有助于实现基本公共服务的均等化。

其二，要创新户籍改革政策。一要以推动新生代农民工转户进城为突破口，采取“只要是新生代农民工，无需任何前置条件就可转户”的政策，以引导农村居民向城市有序转移，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异，消除农民向城市转移的体制性障碍，促进城乡资源要素合理流动。二要对就读中等职业学校的在铜学生，自动转为城市居民。众所周知，农村孩子一进大学就有城市的学校集体户口，一般毕业以后到哪个城市都可以落户。但是对中专生并没有给这种待遇，建议铜陵大胆突破。三是可对本市西湖新区、东部城区、南部城区当地转为城镇居民的农民最长将在3年内保留其农村土地的收益权。允许其自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权，并在承包期内允许保留林权，不让农民“裸身”出村。

（四）把创新行政管理体制作为新阶段城乡一体化发展的新要求。近年来，中国国内已有数个城市陆续进行了大手笔改革调整行政区划，这是因为经济发展到一定程度要突破传统行政区划的界限，必然要引起行政区划的变化。因此，创新行政管理体制必须要与行政区划调整结合起来，才能顺应经济发展，促进城乡一体化。

其一，要结合创新城乡一体管理体制，进一步调整铜陵行政区划。皖江城市带产业转移示范区中发展潜力较大的铜陵，由于区域小，已明显制约了经济发展，使优势特色主导产业集聚、扩散的回旋余地不大。因此，建议要抓住国家大力度推进行政区划调整的机遇，努力争取国家将枞阳县和普济圩农场或枞阳县横埠镇、汤沟镇、老洲镇、周潭镇部分区域和普济圩农场划给铜陵，使铜陵跨江发展，加快建设江北产业园，进而为形成江北新城奠定基础；与此同时，要力争撤县改区，使目前的铜陵县与东部城区合一，成立新区，并扩大铜官山区、郊区、狮子山区面积范围，探索建立“区镇合一”、“区镇互补”等模式，促进资源整合，增强区域综合竞争优势，进而使铜陵城市管理体制与铜陵经济发展相适应。

其二，要借鉴山东经验，建立健全新型社区管理体制。按照地域相近、规模适度、有利于整合公共资源的原则，稳步推进镇、村体制向区、社区体制转变。可先在狮子山区率先进行镇、村体制向区、社区体制转变的试点。当前，要努力使行政村逐渐消失，取而代之为新型农村社区。建议按照“合村并点建设社区，集约用地发展经济”的思路发展农村新型社区，可根据村庄不同的特点建社区，探索旧村入城、旧村入镇、旧村入区、村企合一、合村并点等多种农村社区建设新模式。要以社区服务中心建设为抓手，将县区级行政审批、公共服务、社会事务管理等功能延伸到农村社区，同时吸引城市科技信息、商贸物流、信用保险等各类经营性服务组织到社区设立网点，搭建公共服务向农村延伸的平台，以解决公共服务在村镇之间的断层问题，进而有效地推进公共服务均等化。

F127

A

1672-0547（2010）05-0057-03

2010-09-15

方元（1965－），男，安徽枞阳人，中共铜陵市委政研室副主任。