我国中长期税制改革战略目标及其实施方案研究

庞凤喜

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

我国中长期税制改革战略目标及其实施方案研究

庞凤喜

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

税制改革战略目标是指通过税制的调整、改革与完善希望实现的主要成果。而中长期税制改革战略目标，一般是指未来3-5年或更长一段时间内通过税制改革安排希望达成的主要预期值。其确立，决定着税制改革将采取的具体措施与步骤。在我国，自1950年建立新税制以来，历经1953年、1958年、1973年、1984年、1994年的多次税制调整与改革，已初步形成了适应社会主义市场经济体制要求的现代税制基本框架。但与当代税收承载的责任、税收的地位、税收面临的环境等诸多方面联系起来分析可以发现，我国现行税制仍存在诸多难以适应当前政治经济形势要求的内容。明确中长期税制改革目标，以尽快确立未来税制改革的基本思路与方案，是当前亟待研究的一个重大课题。

一、影响我国中长期税制改革战略目标确立的因素

中长期税制改革战略目标，尽管属于主观预期上的期望值，但其确立并不是主观臆想的东西，而是受制于客观存在的诸多因素。这些因素既决定着中长期税制改革战略目标的确立，也是衡量中长期税制改革战略目标实现程度的重要参数。综合来看，这些因素主要包括：

1.当代税收的使命或职责

在现代市场经济条件下，政府与企业及居民个人之间的关系主要体现为征纳税关系。而税收作为国家的一种非直接偿还的强制性征收，无论是税种的设立，税目的增减，还是税率的调整，在利用国民收入在国家与纳税人之间分配份额进行调整的同时，也将对纳税人的经济利益产生影响，并由此影响纳税人的行为，进而对整个社会经济生活产生影响。因此，现代市场经济条件下，税收政策工具的运用，一是可以为国家筹集足额的财政资金，以满足政府支出的需要；二是可以作为国家进行总量调控与结构调控的工具。从总量调控来看，税收作为一种非直接返还性的财政收入，其任何增加或减少，不仅会直接减少或增加消费需求与投资需求，而且将影响企业和居民的需求行为，从而成倍放大税收政策对社会总需求的扩张和收缩效应。从结构调控来看，在市场经济条件下，税收作为国家进行宏观调控的主要工具，可通过对产业结构、收入结构、地区结构、企业规模结构等的调控，使经济实现协调发展。而这实际上也是现代各国税收的一般使命或职责。在我国当前经济高速增长，而居民之间收入差距不断拉大、社会矛盾不断凸显的情况下，税收政策的实行，不仅要能获得足够供应一般公共支出的经费，更重要的是应发挥税收的职能，促进经济的持续稳定发展和协调国民所得与财富的分配。

2.当前税收的实际地位

在市场经济条件下，政府支出的范围主要限于为社会提供难以按市场原则提供的公共商品，而政府支出的这种性质客观上必然要求一种与之对应的财政收入形式。在已有的规范的财政收入形式中，就直接的意义上看，只有税收的取得无需偿还，它对应着公共商品的享用无需付费。因此，税收实际上是社会成员为获得公共需要的满足或为消费公共商品而被强制性支付的一种价格或费用形式，是公共财政下最基本和最主要的收入来源，也是市场经济条件下最基本的和唯一的公共收入形式。因此，税收地位的重要性是显而易见的。但实际上，由于我国当前列入政府预算的税收收入或财政收入只是政府收入的一部分，或者说，除规范的政府收入外，还有其他支撑政府支出的资金来源，相应地，对于企业来说，税收只是企业负担“政府公共支出”的一个部分。而利用税收政策实施有效的宏观调控所须具备的一个基本前提就是：政府与纳税人之间的关系基本上是一种税收关系。换言之，只有将政府与企业的分配关系真正确立为税收的征纳关系，使税收收入真正成为政府的基本收入分配形式，使纳税成为企业对政府最基本的支出，从而真正确立税收在政府收入体系中的主体地位，税收对经济社会活动的调控作用才能真正得以实现。

3.当前税收面临的环境

税收环境是由社会各相关因素有机构成的诸社会条件，这些条件能够影响税制的存在与发展，以及税制的内容与实效。因此，一定时期一国所面临的税收环境在很大程度上直接决定着一国税制的改革与发展趋势。当前，我国面临两大最基本的税收环境挑战。一是全球经济一体化已成为世界经济带全局性、长期性的发展趋势。20世纪90年代以来，以信息技术革命为中心的高科技的迅猛发展，以及WTO从制度层面上的积极推进，全球经济一体化的进程已大大加快。可以说，国际贸易范围的不断扩大，国际投资的迅速增加，跨国公司作用的进一步增强，甚至已经改变了全球经济的本质。而我国经济已日益明显的成为世界经济的一个重要组成部分，这使得我国整个经济政策以及税收政策的确立都面临严峻的全球化挑战。二是高投入、低产出、高污染的粗放型经营发展模式的不可持续与亟待改变。改革开放30年来，我国经济虽然持续高速增长，但付出了惨重的环境、资源与社会代价，导致目前经济发展的瓶颈从过去的受“资金、技术和基础设施”的约束，转变为“高能耗、高污染”为特点的“资源紧缺”的约束，且有不断加剧的趋势。

4.当前税收秉承的理念

“理念”实际上是指人们对某种事物的观点、看法和信念。而税收理念更多地是指立法当局对于税收的基本看法或态度。其对税制的确立，税政的实施也发挥着重要的影响作用。这些理念起码包括三个部分：一是税收经济观。即税收来源于经济，税收是对经济之“果”的分配，并影响经济之“花”的开放，如何对待税收与经济的关系，是涵养税源还是竭泽而渔，无疑会影响着税收政策的选择与税制的确立。二是税收社会观。税收事关收入分配问题，而不是简单的国家拿走一部分钱的问题。在市场经济条件下，税收作为纳税人消费公共商品支付的价格，其收取直接关系到整个国民收入分配中国家、集体、个人之间的收入分配格局；在分税制财政体制下，税制的确立，关系到中央与地方，以及地方各级政府之间的财政利益分配格局。在我国，伴随着市场化改革的不断深化，尤其是经济转型期居民收入差距的迅速拉大，收入分配的社会公平问题，已日益成为全社会普遍关注的最为重要的议题。因此，如何看待税收与社会的关系，实际上事关社会的和谐发展。三是税收法治观与税收权利观。税收的征收，从直接的意义上看，体现为一部分社会财富单方面地从纳税人手中转为国家所有，是政治权力对财产权利的侵犯，因此，现代市场经济国家的税收均奉行严格的税收法律主义原则，它是税收法治精神的基本体现。而所谓税收法治不仅是指税制要具有形式上的法律制度，更重要的是指它必须具有独立于法律制度之外的价值判断。其基本要求是：制定和实际执行的税制应当是既能够有效保障纳税人财产权利，又能够满足社会公共需要的公平合理的值得尊重的“良法”。而要达到这样的效果，无疑就必须切实赋予公民参与立法的政治权利，并通过一套运行良好的立法原则、立法程序及执法和救济程序予以保障。反之，闭门造车，部门造法，保障的必然只是政府征税权力，相应损害的是纳税人财产权利，也将使得和谐征纳关系难以达成。

二、我国中长期税制改革战略目标的确立

税收作为国家存在以来，政府手中直接掌握的财政收入手段与经济杠杆，综合考虑我国今天的税收使命、税收地位、税收环境与税收应秉承的理念，其战略目标可分为一般目标、短期与长期目标及直接目标。其中：一般目标是中长期税制改革在今后较长一段时期内始终应坚持的目标，短期与长期目标则是一般目标总揽下税制改革方案的相对短期与长期所要坚持的目标，而直接目标则是实现上述一般目标与短期和长期目标的基本途径。

1.一般目标：公平优先，兼顾效率

公平与效率是人类社会追求的永恒目标。通常意义上的公平与效率，是指社会公平与经济效率。前者是指人们的收入差距应保持在社会所能接受的合理范围之内，以避免贫富过分悬殊；后者则是指对资源利用的有效性。一般认为，经济效率与社会公平之间存在着一定程度的替代关系。即要获得较高程度的社会公平，通常要以牺牲一定的经济效率为代价；而要得到较高的经济效率，则要以牺牲一定程度的社会公平为代价。但实际上，社会公平和经济效率是矛盾的统一。其统一性主要表现在：经济效率使社会公平建立在更为雄厚的物质基础上，且社会公平的最终实现要以经济效率的极大提高为基础。而分配的公平合理有助于社会的和谐及劳动者主动性、创造性和积极性地充分发挥，从而促进社会的稳定发展，进而全面促进劳动效率的提高。相反，严重的分配不公，会降低劳动者的积极性，并最终影响经济效率的提高。

税收作为政府参与国民收入分配的重要工具，其运用同样涉及税收公平与税收效率的问题。其中：税收公平包括经济公平和社会公平两个方面。前者是指通过税制安排应为所有市场利益主体建立平等的竞争环境；后者则是指通过税制安排影响或改变收入分配，使社会成员之间的财富占有和收入分配结果处于相对均等状态，以实现社会公平目标。而税收效率具体包括税收的经济效率与税收本身的行政效率。前者是指税收政策的实施，应该有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行，从而使税收的额外负担最小。后者则是指政府在取得既定收入的基础上，应使税收的征纳成本耗费最低。显然，税收效率与税收公平之间同样存在着既统一又矛盾的关系。

在我国长期实施“让一部分人先富起来”、“让一部分地区先富起来”的“效率优先”思维支配与系列政策配套支持下，确实有一部分人、一部分地区率先富裕了起来，但遗憾的是，始终未能有效启动国内需求市场，或为国内提供广泛而有效的需求。而其重要原因又在于，地区之间、居民之间收入差距的迅速拉大。事实上，现代市场经济条件下，政府的主要职能是维护社会公正与公平。但在我国，不仅政府在再分配中存在严重缺位，而且在初次分配所导致的社会不公平中，我国政府本身就负有不可推卸的责任。其基本表现在于：正是由于政府背离社会公正的原则，从而造成了社会成员在城乡之间、地区之间、行业之间、单位之间等方面资源利用上不公平，以及收入差距的扩大。其最主要的表现又在于垄断行业收入过高。而其背后的原因就是：政府缺乏社会公正的理念，缺乏维护社会公正与平等的作为。加之我国政府掌握着计划经济时期遗留下来的大量资源，并大多以国有垄断行业、国有垄断经营企业的方式进行分配，从而使得其对社会不公平的加剧作用尤其明显。因此，在当前的国际国内环境下，税收作为政府掌握的调节收入分配的重要手段，应固守公平优先的原则，在国民收入初次分配、再分配及第三次分配中都应该积极发挥重要的调控作用。

2.短期与长期目标：短期经济增长与长期经济可持续发展目标相互搭配，并服从于长期税制建设的健康发展

经济增长，通常是指在一个较长的时间跨度上，一个国家人均产出或人均收入水平的持续增加。它之所以应成为我国中长期税制改革方案中应确立的短期目标，其基本理由在于，尽管2008年我国人均GDP首次超过3000美元，2010年中期最新统计显示，我国经济总量更是已超过日本成为世界第二大经济体，但我国人均国民收入与发达国家相比仍存在着极大的差距。实现较快的经济增长，是较为迅速地增加居民的收入，提高居民生活水平的基本途径。况且，我国目前还面临着一系列的社会问题，没有较快的经济增长也难以解决。

而从长期来看，我国经济已不允许继续沿着老的套路进行发展，经济发展模式亟待转型，经济增长方式亟待转变。具体包括：一是应努力将带动经济发展的主要力量由投资、出口转变为投资、消费、出口协同发展；由第二产业带动经济增长转变为第二产业、第三产业协同带动；由物质资源消耗带动转变为科技进步、管理创新带动。二是在保经济增长的同时，要坚决防止高耗能、高污染、低水平的重复建设，引导全社会更加珍惜资源，积极开发节能降耗环保技术，防止为保增长重走粗放型发展老路。

而短期目标与长期目标通常是有一定冲突的。在我国现有的经济发展阶段与当前的宏观经济环境下，短期利益大多具有矛盾的尖锐性、时间上的紧迫性，因而套用传统手法、依循传统路径的经济干预措施极易出台并获得实施。但这样做的结果是，从短期来看，经济虽然能保持一时的高速增长，并一定程度上解决社会稳定和就业等问题，但实际上解决不了长期以来形成的经济内外失衡问题与增长方式不科学的问题，因而极易出现以短期利益损害长期利益的局面，从而也易导致更大的经济波动。例如，单纯着眼于投资的增加，短期内有助于拉动内需，但长期来看，对增加私人消费作用是有限的，且极易进一步加大产能过剩。而我国经济的根本出路在于实现经济增长模式的转型。因此，致力于短期经济增长的税收政策应与着眼于长期经济可持续发展的税制改革相互搭配，不应因短期利益损害长期利益，妨碍长期税制建设的健全发展。同时，短期税收政策应视经济情况灵活调整，以避免短期政策变成永久性制度。

3.直接目标：建立商品劳务税、所得税、财产税并重的税制体系，且实现征管改革与税制改革的同步推进

学理上来讲，税种可以分为三大类别，即商品劳务税、所得税与财产税，它们在国民收入形成与分配的各阶段课征，包括所得取得环节、消费支出环节、储蓄环节、投资环节、财产持有环节、财产转移环节等协同配合，达到财政目标与经济社会目标。

商品劳务税以商品和劳务为课税对象征收，税基广泛、可靠，且以商品和劳务的销售收入或者销售数量为计税依据，计税方法简单，因此，商品劳务税一直是各国政府财政收入的主要来源之一，并因此也成为政府调节经济的一个重要杠杆，在各国的税收、财政以至经济发展中发挥着重要的作用。但商品劳务税属于对物税，即不考虑不同纳税人各自的具体情况，对从事同样商品、劳务交易的纳税人按照相同的标准课税。尽管从横向来看，此类课税负担比较公平，但纵向来看，即从不同纳税人的负税能力来看，则具有累退性。因此，现代国家的课税，在课征商品劳务税的同时，还会课征所得税及财产税，以便既满足政府的支出需求，又满足政府调节收入与财富差距的需要。

从所得税来看，它实际上是对生产要素交易发生的所得征收的税。而由于课税所得通常是能够用货币计量且能够增强纳税能力的净所得或纯所得，因此，所得税的课征，尽管征管难度大，但具有税负公平、调节灵活的特点。这使得所得税不仅成为当今各国政府财政收入的一项主要来源，而且成为政府调节经济，促进社会分配公平的一个重要杠杆，并成为各国政府社会政策和经济政策的主要传导工具之一。

从财产税来看，在商品经济条件下，财产课税与所得课税具有一定的同一性。这是因为：一是财产税的纳税人必须用所得来缴纳财产税；二是如果财产税的课税对象属于可以取得收入的资本，则财产和所得之间就具有可以相互转化的性质。但财产课税与所得课税仍然有明显的区别，表现在：财产课税是对财富的存量，即对财产本身的数量或价值课税，而所得课税是对财富的流量，即对财产产生的收益或所得课税，且财产课税的纳税人不一定是财产的主人，而所得课税的纳税人多是所得的拥有者。而财产课税和商品课税的关系也比较密切。从课税客体看，财产也表现为物品，不过是耐久性相对较长的物品。当财产出售时，这些物品就更具有名副其实的商品性质。二者的区别在于：一是商品课税的课税对象是流通中的商品，属货币资金流量部分；而财产课税的课税对象是财产，属财富的存量部分。商品课税中的商品都加入商品流通行列，发生一次或多次交易行为；财产课税中的财产多半不参与流通，不发生交换或交易。商品课税是一次课征；财产课税则是定期征收。且财产课税中的大多数税种都具有直接税性质，税负一般难以转嫁。

因此，财产税与所得税、商品劳务税搭配可以真正发挥税收的功能，实现税收的职责。但这些税种税系的改革，如果没有税政的及时推进，同样是纸上谈兵，难以收到预定的效果。正因为如此，我国中长期税制改革方案的直接目标应该是：建立商品劳务税、所得税、财产税并重的税制体系，且实现征管改革与税制改革的同步推进。

三、我国中长期税制改革方案的实施

在1994年大规模的工商税制全面改革以后，自2003年起，我国实际已开启新一轮的税制改革与完善工作。尤其是2008年内外资企业所得税的统一，2009年增值税的转型，成为新一轮税制改革以来最重要的改革举措，这些改革虽然一定程度上正在逐步弥补现行税制的缺陷，但由于改革采用的方式是“零敲碎打”式的，即是成熟一项改革一项，因而仍然难以适应我国经济社会快速发展变化期待税收作用有效发挥的迫切要求。综合当前的诸多因素考虑，我国中长期税制改革方案应该是系统性的、较大规模的全面改革。

1.商品劳务税的改革

（1）进一步改革与完善增值税制度，使增值税真正回归中性的特性

我国采行国际规范的增值税计税方法已逾15年，但由于我国一直存在着增值税征税范围偏窄、税率结构复杂、小规模纳税人范围过大、税收优惠过宽等大问题，从而使得规范的增值税所应具备的一般特点在我国始终难以真正体现，增值税内在的优越的自我监控机制难以有效运行，由此也抑制了增值税优越性的发挥。事实上，增值税自我监控机制生效的基本要求包括：一是纳税人完整。即应将所有参与经济活动过程的组织或者单位纳入增值税纳税人范围。二是对所有增值税纳税人一视同仁。即所有纳税人应适用相同的计税方法和征收方式，以保证所有增值税纳税人都处于增值税链条之中。三是征税范围完整。即应在农、工、服务各产业部门和批、零各交易环节普遍征收增值税，以避免增值税链条的中断。四是实行单一税率。即所有纳入增值税征税范围的业务全部实行相同的税率。五是基本上不存在增值税税收优惠。即几乎所有商品、劳务所含的已缴增值税税款都可以得到全部抵扣，以保持链条的连贯性。此外，还需要有较高的税收管理水平。因此，增值税改革涉及的主要内容包括：一是首先应将与企业产品生产和销售密切相关的物流业中的运输、仓储、装卸、搬运、包装、流通加工和配送先行纳入增值税征收范围；其次，应将租赁业、广告业、销售不动产及整个服务业等行业逐步纳入增值税征收范围，以逐步消除对服务业征收营业税而存在的重复征税问题，并通过对不动产征收增值税，实现完全的抵扣制。二是努力减少小规模纳税人的范围。换言之，应努力扩大增值税一般纳税人的范围。三是简化增值税的税率结构。四是完善增值税的免税制度。同时，应特别注意加强增值税涉税资料的管理。因为在凭专用扣税凭证实施抵扣的计税方法下，发票管理仅仅是增值税管理的基础环节，而会计报表、纳税人金融往来数据、经济交易往来数据以及内部管理资料等都是增值税管理中必不可少的辅助资料。

（2）改革和完善消费税制度，加强对消费支出的调节

消费税是市场经济条件下税收调节消费支出方向，缓解居民之间收入分配的主要税种。未来的消费税改革，一是应调整征税范围。包括将一些原来作为奢侈品但已逐步转化为大众消费品的情况剔除出消费税征税范围；而一些高污染、高资源消耗、限制性高档商品、奢侈性消费品及消费行为则应纳入消费税调节范围。二是改革消费税价税搭配方式。即应将价内税模式转换为价外税模式，以便直接发挥税收对消费支出的调节作用，而不是借助于价格间接地发挥调节作用。

（3）改革和完善资源税，研究开征环境税，促进资源、能源节约利用和环境保护

我国资源税自1984年正式开征。理论上讲，资源税应在较大程度上承担起保护资源合理利用、维持经济社会可持续发展的重任，但我国资源税实际上更多地成为了地方的一种财政收入来源。在我国甚至全世界当前及未来的经济社会发展都面临越来越严峻的资源约束的情况下，我国亟待加快以完善资源有偿使用制度和生态环境补偿机制的资源税制改革。其内容主要包括：扩大征税范围、合理分配税负、优化税率结构、调整计税方式、细化税目设置等。

而环保税是指国家为了限制环境污染的范围与程度，对导致环境污染的经济主体所征收的特别税收。在我国，尽管经济发展之初即提出过要防止走发达资本主义工业国家走过的“先污染、后治理”的发展道路，但实际的发展过程中，对GDP的过分热衷，对政绩追求的急功近利等诸多因素的影响，我国无疑重蹈了发达国家的覆辙，并严重损害了我国经济社会发展的质量。本着污染者付费的原则，开征环保税有助于促进环境资源的合理利用，而这也是促进经济社会可持续发展的内在要求。当前，可在费改税的基础上，积极推动环保税立法，可重点考虑对碳排放、二氧化硫排放和污水排放征收。同时，密切关注发达国家环保税的征收与改革态势，积极应对，以保护我国利益不受到大的损害。

2.所得税的改革

（1）改革和完善企业所得税，进一步明确税收优惠的导向作用

企业所得税是国家以税收形式影响拥有应税所得的经济实体经济利益的税种，以按税法要求调整的企业利润为计税依据，直接参与企业纯利润的分配，因而直接关系到企业的切身利益。而税收对经济活动的鼓励与限制通常可综合地通过企业所得税税负加以体现，更直观的是通过税收优惠的范围与力度加以体现。因为税收优惠是国家为了实现特定的社会经济目标而对纳税人给予的一种无偿援助或补贴，是国家利用税收手段促进经济发展的重要举措之一。在当前的税收环境下，对于企业所得税来说，税收优惠主要应在以下方面加以完善：一是积极扶植新兴产业。新兴产业是指随着新的科研成果和新兴技术的发明与应用而出现的新的部门和行业，包括节能环保、新能源、信息产业、新材料、新能源汽车、生物产业等。发展新兴产业是提高全社会的经济效率、增强一国综合国力的需要，我国有必要大力培育和发展战略性新兴产业。尤其是在我国传统能源中的石油进口依存度已超过50%，煤炭已成为世界上最大的净进口国，而传统石化资源污染极为严重的今天，实行支持新能源发展、新能源汽车发展的税收政策具有十分重要的意义。二是鼓励企业技术进步、企业技术创新和产业升级换代。企业是科技创新的基础和主体，但是我国企业自主创新能力严重不足。很多企业技术落后、资源利用效率低下，核心竞争力不足，而提高自主创新能力是调整经济结构、转变经济增长方式和提高国家核心竞争力的中心环节，我国急需在实践中走出一条具有中国特色的科技创新之路。税收政策上有必要继续加大企业研发资金投入的税前扣除力度，以鼓励企业更多地进行研发投入。三是进一步完善就业税收政策。就业压力是我国当前和未来一段时间里都将面临的严峻的社会问题，可考虑将一定情况下的大学生、农民工等群体纳入税收政策扶持的范围。四是实行各具特色的促进区域经济协调发展的税收政策。在我国当前地区经济发展不平衡，社会矛盾凸显、国内外经济发展环境错综复杂的情况下，仍有必要实施适当的区域发展政策。包括对西部及西部的一些特定区域，如新疆、西藏、广西，及东部的一些区域，如上海的“两个中心”建设、天津滨海新区发展、福建海峡西岸经济区发展等实施一定的各具特色的区域优惠政策。

（2）改革和完善个人所得税制度，加强对个人流量收入的调节

个人所得税是调节个人生前收入流量的重要税种。我国现行个人所得税税率偏高，累进级次偏多，级距偏小，既易增加高收入者的逃避税动机，又容易加重中低收入者的税收负担。当前要发挥其调控作用，其基本思路应为：着重减轻中低所得者税负及提高高所得者税负，而提高高所得者的税负的突破口在于掌握税源资料，扩大税基，而这也有助于提高个人所得税占整个税收收入的比重。同时，通过适时转换个人所得税征收模式，可增强个人所得税调节收入分配的公平性；通过降低税负，尤其是中低收入阶层的税负，可以缓解居民之间的收入差距。其可以做的工作主要包括：一是可将征税级次由9级减为4-5级；二是可将最高边际税率降至30-35%；三是可将第一级的征税级距由月应税所得额500元以下增加至5000元以下；四是可适当增加家庭扶养亲属扣除额及住房租金支出等扣除项目。

（3）研究开征社会保障税，真正为居民构建强大的社会保障安全网

在我国，自2000年60岁以上的老人占总人口的比重超过10%进入老龄化社会以来，老年人如何被妥善赡养的问题正日益突出，而且随着生活环境的改变，医疗技术的进步，就业竞争压力的加大，医疗保障、失业保障等问题同样日益显化。近年来，尤其是国际金融危机对我国经济社会的冲击以来，我国各级政府投入社会保障的力度不断提高，使得当前与未来的社保资金压力越来越大，财政风险越来越高，而且这也是我国当前和未来必将长期面对的一个大难题，迫切需要进一步深化社会保障制度改革。但实践中却一直存在着制度不统一、社会保障统筹层次低、社会保障资金征缴体制不合理等原因而面临的扩面难、缴费基数不统一、缴费基数不实、资金安全存在隐患、征缴成本高昂等一系列障碍。而理论和实践都不难证明的是，完善社会保障筹资方式，开征社会保障税，是化解社会保障制度深化改革诸障碍的突破口，是深化社会保障制度改革的切入点，因而也是推进我国社会保障事业发展与完善的理性选择。应加快研究开征社会保障税的步伐，以法律形式规范社会保障制度，其目标是真正为居民建立全方位的社会保障体系。而这既有利于增强政府在社会公平实现上的作用，也有助于使人们不必通过大量储蓄来防范未来的各种风险，从而有可能更多的进行即期消费，从而有效地刺激经济健康发展。

3.财产税的改革

改革开放以来，随着经济的快速发展和市场机制的不断完善，我国社会财富总量快速扩张，个人财产急剧累积，增值速度也不断加快，使得财产税的税源日益丰厚，与此同时也出现了社会财富日益向少数人集中，社会贫富悬殊加大的不和谐现象。而财富的差距无疑会进一步加大收入的差距。由于个人所得税主要是对即时收入进行调节，因此，一般只能运用财产税来对财富的存量进行调节。但我国现行财产税体系残缺不全，对居民财富差距的调节作用极为有限，不仅未能有效地调节收入与财富的差距，而且难以为经济社会的可持续发展筹集足额的财政资金。必须重新认识财产税的功能，并加以充分开发与利用，以有效弥补所得课税和商品课税两大税系的功能性缺陷，共同构成一国完整的税收体系。当前，其改革起码主要涉及三个方面：

（1）改革和完善房地产税制，加强对个人存量财产的调节

以房地产等不动产为课税对象征收的房地产税是理想的地方税税基。因为房产这类典型的不动产具有固定的座落地点，不能随意移动，地域性强，而且房产与每个家庭、每个个人都息息相关，以房地产等财产作为税基征税相当于对辖区内每一居民征税，收入稳定可靠，不易发生周期性波动。而且房产、土地等财产的增值及收益的高低与当地的基础设施及地方政府的公共服务的优劣密切相关，不论是企业财产还是个人财产，都享受着来自地方财政公共支付的利益，加之财产税收入的财政支出目标主要在于地区性的公共服务，因此，对辖区内的财产课税，极大地体现了付税与受益对等原则，企业和居民理应承担相应的纳税义务。尤其是，由于房地产既具有消费资料的性质，又代表了一种相对长远的资本投资形式，因此，当前我国居民财产存量最主要的表现形式即为价值不菲的房产，居民之间的财产存量差距也更集中地通过房产拥有量的差别体现出来，因此，改革和完善房地产税制，加强对个人存量财产的调节，不仅有助于为地方政府提供稳定可靠的公共服务的资金来源，缓解地方经济社会的发展面临资金困难的窘境，而且对于缓解居民之间的财富与收入差距，构建完善的地方税制，并完善分税制财政体制，均具有十分积极的意义。

（2）研究开征遗产税和赠与税，有效调节贫富差距

改革开放之初，我国国民收入的分配相对平均，城乡差距、地区差距、居民之间收入差距都不是特别明显，但在经济连续30多年超高速增长后，我国迅速创造了世界上少有的贫富悬殊。据测算，我国的基尼系数 1981 年是 0.288、1990 年 0.343、1999 年 0.397，进入21世纪后则基本上在0.4以上的水平发展，2003年达到0.46后继续增加①，近两年的恶化情况更是有增无减，有学者估计已超过0.5的“红线”②。尽管成因众多，当中也不乏合理的成分，但与一部分对政治、经济、社会资源有控制力的个人、部门、阶层，利用体制转换期间的各种体制或制度缺陷率先迅速聚集了大量财富，使得权力——财富、权力——收入成为我国经济资源分配中极为重要的作用机制也是密切相关的。而正是因为权力“通吃”，资本获得了暴利，企业家才能获得了高额回报，唯独普通工薪阶层或劳工阶层获得的是远低于其贡献的经济份额，并更多地成为社会不公平感产生、社会收入差距拉大的重要根源，而相关的税收始终未能有效跟进，因而我国一直存在较为明显的“仇官”、“仇富”与“仇穷”情结，并严重危害到社会的和谐与稳定。遗产税和赠与税作为财产课税体系中的重要分支，在现实生活中对缓解社会财富差距、抑制社会浪费、促进生产投资等方面，都起着积极的作用。尤其是在我国富豪平均年龄尚轻的情况下开征此税，对于减少征税阻力，积累税制建设经验是极有裨益的。

（3）完善车船税政策，增强税收对财富差距与资源利用的调节功能

车船税属于对不动产的征税范围，这类税收除了筹集地方财政收入外，另一重要功能是对单位和个人拥有的轿车、游艇等财产进行调节，以缓解社会财富分配不公。在我国，随着经济的快速增长，部分先富起来的个人拥有私人轿车、游艇及其他车船的情况愈益增加，我国征收车船税的财富再分配作用亦会更加重要。据统计，2009年，我国汽车累计产销突破1360万辆，同比增长创历年最高，乘用车产销首次超过千万辆，商用车也呈现出良好的发展势头，并使我国成为世界第一汽车生产和销售国家③。而我国现行车船税的基本规范虽然遵照于刚修订不久于2007年1月1日起实施的《中华人民共和国车船税暂行条例》，但其税率全部为粗线条的分类定额税率，在当今财富差异巨大，以小汽车为例，最贵的达数千万元，而最便宜的仅区区3万余元，且环保、低能耗成为今天各国追求的重要发展目标的情况下，现行车船税显然完全未能起到税收应有的调节功能，因此，调整车船税的税负水平、改革车船税计税方式十分必要。建议对该税种结合汽车排量与使用年限重新设计税负与税率。

4.将对征管的全面配套改革作为中长期税制改革方案应有的题中之义

衡量一项税制或税制改革是否有效的标志，不仅体现为税制的设计是否适应当时所处的税收环境，而且还综合地体现为在税制执行的结果上，即其理论税负与实际税负是否保持一致。而这种有效性的实现，与一定时期的税务管理能力密切相关。改革开放30年来，我国大规模的税制改革有两次，即1984年和1994年的工商税制全面改革，而小改革、小调整则更是频繁进行，而税务征管改革也在税务机构内部多次进行，但实行的结果却很难得出税制改革与征管改革成功的肯定结论。其基本原因在于，从一定意义上讲，税制的设计问题，也就是税收负担的设计问题，或确立合理的税收负担水平的问题。但我国实际的税制制定与实施中，由于始终未能从根本上改变对纳税人税源状况底数不清、情况不明、预测不准、资料不全、信息不实、监控乏力、管理不到位的状况，也就是说，始终无法弄清楚纳税人实际的税负情况与负税能力，因此，每一次的税制改革与税负调整，实际上都只是以保证国家财政收入为基本目的与根本目标，因而从根本上制约了税制的完善与税收调控作用的发挥。换言之，正是因为我国税制的确立过于重视税制本身而忽略了当时的税务管理能力，因而也在相当大的程度上使得我国税制的实施背离了税制设计的初衷。事实上，税务管理能力本身就应该成为有效税制改革的中心。对于本轮税制改革而言，税收征管改革的核心应围绕切实有效地提高税源监控能力进行。因为无论是财产税的改革、个人所得税的完善，还是增值税范围的拓展，其最需要解决的瓶颈都在于涉税信息的收集与控制。因此，中长期税制改革方案中，对征管实施全面配套改革应成为其应有的题中之义，否则，再完美的税制改革方案也难以取得实质性的预期效果。

注：

①王红茹：我国收入差距最高达33倍 第三次分配被寄厚望，《中国经济周刊》，2006年6月26日

②田嘉力：我国基尼系数是“逼近”还是“越过”红线，人民网―强国社区，2010年5月30日

③晓峰：全年汽车产销突破1360万辆 2009中国车市首居世界第一，大众网—齐鲁晚报，http://www.sina.com.cn，2010年01月20日

［1］于宗先，王金利.台湾赋税体制之演变[M].台北：联经出版事业公司，2008.

［2］庞凤喜.国际金融危机、国内经济环境与我国税收政策选择[J].中南财经政法大学学报，2009，(3).

［3］庞凤喜.增强涉税信息的对称性应成为强化税收征管的聚焦点[J].涉外税务，2009，(10).

2010-09-06

教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目，国家社科基金项目《税收调控国民收入分配的有效性研究》（编号：09BJY090）成果。

庞凤喜（1962-），女，湖南湘潭人，经济学博士，中南财经政法大学财政税务学院教授、博士生导师，校首批“511”人才工程财政学学科带头人，首批优质课程《中国税制》首席教师，首届“研究生创新教育”优秀导师，曾获财政部“部属院校成人高等教育”优秀教师称号，入选教育部“新世纪优秀人才支持计划”，兼任中国税务学会常务理事、学术委员等职。已出版个人专著4部、主编教材5部，主持国家社科基金课题3项，在各类刊物上发表学术论文100余篇。