依法行政建设初探

孙伊百

(吉林大学法学院,吉林长春 130012)

伴随着我国经济和社会的发展,我们所面临和需要应对与处理的公共事务、社会问题日益复杂和多样化。行政权力的正确行使,越来越成为政府和社会关注的中心。依法行政是我国社会主义法治的基本要求和重要组成部分。依法行政概念的提出,旨在置国家权力于法律的调控与监督之下。这对于推进中国社会的进步与持续发展,具有无与伦比的重要意义。

推进依法行政,是依法治国、建设社会主义法治国家的要求,是发展社会主义市场经济的要求,是建设民主政治的要求,也是实现公民权利的要求。然而,依法行政的实现,并不是一个轻松的话题。尽管我们有着追求依法行政的激情与渴望,但是,我们也面临诸多困境。唯有勤于检视所走过的历程,不断反省,不断更正,不断创新,才能探索出一条适合于本土的依法行政之路。依法行政,也总是在探索中前行的。

一、进一步完善行政法律体系,为依法行政创造法律条件

依法行政的前提是有法可依。尽管国家、省、市近年来相继颁布了一系列的行政法律法规,相对比较完善,但在实际操作中仍存在不少问题。行政法律体系的疏漏,是制约依法行政的重要因素。

首先,应加强立法工作,补充立法空白。行政法律体系从调整对象来看,由实体法律体系和程序法律体系两大部分构成。行政程序法是行政机关行使行政职权应遵循的步骤、次序、方式而构成的法律规范的总称[1]。行政程序法作为行政法治建设的重要组成部分,是规范行政权取得与行使、保障行政相对人权益的极为重要的法律,它所具有的规范、控制行政权的功能,是其他法律包括实体性法律所不能替代的。完善行政程序法,确保职权法定原则的贯彻与施行,是行政法律体系不可或缺的内容,是行政法治建设的一项重大工程。改革开放以来,我国的行政法律体系基本框架已形成,但是程序法的制定一直没有受到足够的重视,我们至今没有一套法典化的行政程序法,行政程序规范大都是零散分布于各单行法律、法规之中。而且,针对行政机关如何行使权力这一问题,只是从概括的和原则的角度出发,规定了程序性义务与责任,难以在现实中具体操作。公民权利受到公权力侵害后的法律责任的不明确性,也导致行政权力的滥用。可以说,离开了行政程序法,缺少了对行政主体的程序性义务与责任的明确规定,就不会有良好运行的依法行政系统。在行政管理领域中,行政程序法的缺少,既不利于行政主体依法行政,也不利于保护相对方的合法权益。实体与程序都是行政法律体系的重要组成部分,我们必须认识到程序法的独特价值,并给予更多的关注。

其次,应当加强法的清理与修订工作。法制的统一是行政法治的基本要求,是我国宪法所确立的基本原则。目前,我国的政治、经济、社会生活的各方面已基本实现了有法可依,立法工作取得了不可否认的成就。但由于法律形式的多层次性,现存的法律、法规与规章之间缺乏应有的协调和统一。法规冲击法律,子法优于母法,规章胜过法律、法规的现象比较多见,以致相互冲突,使整体效益相互抵消[2]。中共十七大报告提出了建设服务型和法治型政府的目标,为了实现这一目标,理顺法律、法规与规章之间的关系是跳不过的一项基础工作。这要求我们对既存的法律、法规进行详细的审查,及时清除不适应现实发展的法律规范,在制定新法的同时,及时废止、修订或补充旧法,以避免法律体系的混乱与冲突。而在今后的立法工作中,应当重视宪法作为至上渊源的性质,重视各层次法律形式之间的统一与协调。

再次,应当注重立法质量,提高立法技术。法律、法规的生命力在于其质量。近年来,我国颁布实施了众多的以规范行政权力为目的的法律文件,但其中相当大的一部分难以在实践中很好地运行。其原因在于,在某些法律规范的创制中,立法者可能会从一种较为理想的状态出发来安排法律文本,如此就可能忽略法律的实施及其效果。这一情形又会由于行政的执法、司法的适法以及民众的守法等系统未能配套跟进,而导致法律条文仅为停留在纸面上的规则[3]。这就要求立法者在立法时,注重所立之法与现实的联系,对于该法所调整的社会关系做科学而精细的调查研究,使立法与社会现实生活相契合,符合社会发展的客观规律。除此之外,还应当通过立法技术,注重语言表述上的规范、概念的精确,考虑到所立之法与相关法律的配套与衔接。

二、建立健全有效的外部监督机制,让权力在阳光下运行

法治的基本理念之一,就是一切权力都需要监督。法治发展的过程,就是逐步实现对权力的有效监督和控制的过程。一国行政监督制度的完善与否及其运行机制是否健全有效,直接影响着行政职权的行使状况,进而影响着依法行政目标的实现状况[4]。传统的加强监督的方法主要是设立监督机关,但理性审视这些机构的设置,其中有着难以克服的缺陷。建立健全职能分明、程序科学、手段有效、制约有力的外部监督机制,是督促行政部门提高行政质量、依法行政的有效手段。就我国的行政监督制度运行的现状来看,建立健全行政监督的重点应在于对抽象行政行为的司法监督和加强社会监督机制的建设。

首先,应当把抽象行政行为纳入司法监督的范畴。目前,在我国,人民法院仅有权对具体行政行为进行审查,抽象行政行为没有被纳入行政诉讼的受案范围,人民法院不能对抽象行政行为进行司法审查。如此,大量行政行为游离于司法管辖之外。这显然不利于依法行政的建设。因为抽象行政行为可以普遍、连续、反复适用,它的影响范围大、时间长,它也是具体行政行为的依据,其可能造成的损害范围和后果远远大于具体行政行为。在法治系统中,司法的一个重要职能是监督行政。在现代法治国家中,以司法审查制度监督、制约政府机关行政行为的制度设计已为许多国家所采用。而我国至今尚未建立普遍的、全国性的司法审查制度,对行政机关的行政立法行为,法院无权进行审查[5]。在审查具体行政行为时,不对作为其法律依据的抽象行政行为进行审查,难以真正保护公民、法人和其他组织的合法权益。随着我国宪政民主的发展,人们对抽象行政行为进行司法审查监督的期待也在不断增强。将抽象行政行为纳入司法审查监督的范畴,能够有效地对行政职权的行使进行监督,有利于减少具体行政行为违法的可能性。

其次,应当加强社会监督机制的建设。社会监督是我国行政监督体制中相对薄弱的环节。现代各国行政法治发展的实践表明,建立健全行之有效的社会监督制度,对于依法行政的实现具有特别重要的意义。由于社会监督主体的广泛性、监督手段和形式的多样性以及灵活性,监督过程和结果的开放性等特点,社会监督制度具有其他监督制度所难以比拟和替代的功能[4]。就我国目前的监督制度来看,其一,应当形成完备的社会监督法律制度,尤其应侧重于制定有关公民监督和媒体监督的具体规定。其二,应当制定具体、可操作的监督程序,保障监督主体的监督权可以通过合理的途径有效行使。

三、提高公务员的依法行政能力,为依法行政创设人文环境

公务员是依法行政的具体实施者,其依法行政能力的高低,直接影响到依法行政的进程。实现公务员的依法行政,是我国政府法治走向良性循环的根本。我国目前正处于社会转型的过程中,传统的人治观念的惯性影响以及计划经济体制下人事制度的影响,造成了行政执法过程中法律精神与服务观念的缺失。依法行政更多的是一种观念,依法行政局面的形成有赖于公务员转变行政观念,养成依法行政的习惯和自觉性[6]。作为一个良好的公共管理者,其自身必须具备较高的法律素养,充分了解法的价值、精神和原则,同时,应当具有服务意识,自觉尊重并维护公民、法人和其他组织的合法权益。

首先,应当把行政法治教育作为推进依法行政进程中的一项重要内容。在推进依法行政的过程中,要把实现行政法律意识的根本转变作为关键步骤。从某种意义上说,法律观念比法律知识更重要。没有行政法律观念,即使掌握了一定的行政法知识,也只能以法谋私,将法律作为行政管理的工具,管制老百姓。只有树立行政法治观念,才能正确地依法行政。有了行政法治观念,即使不甚了解具体的行政法律规定,也能从法治原则出发,正确处理行政事务[6]。其一,要牢固树立法律的权威意识。古人云:“国无常强,无常弱。奉法者强,则国强;奉法者弱,则国弱。”作为奉法者的公务员必须尊崇法律权威,保持对法律的敬畏,严格按照法律的授权行事。任何组织和个人都必须严格依法办事,不允许有超越宪法和法律的特权。其二,要开展经常化、制度化的法律法规知识的学习和培训,建立机制督促和确保公务员定期参加法律知识培训,将培训考核结果与其业绩、晋升紧密结合。增强公务员的忧患意识,促进依法行政能力的提高。

其次,要着力培育公正执法的法律服务理念。现代行政的职能不是单一的管理或行政命令,而是包括行政决策、协调、服务等多种功能、多种要素内在的职能体系。行政机关的行政职能在依法行政的要求下,必须以公务员具备正确的法律服务意识为前提。只有身处行政执法第一线的公务员具备了法律服务意识,树立了公正执法、公平待人的观念,才能真正做到依法行政[7]。

依法治国,建设社会主义法治国家,是党领导人民治理国家的基本方略,也是我国的一项宪法原则。依法行政作为依法治国方略的重要基础和关键环节,对于贯彻依法治国基本方略具有决定性的意义。

依法行政是一项巨大的系统工程,各种因素相互牵制,相互影响。我国走向依法行政的过程,应包含行政法律体系、行政法治监督、公务员行政能力等诸多环节的改革和完善。随着我国各项事业改革的不断深入和形势的发展变化,唯有不断探索和总结实践中的经验和教训,才能最终建立具有中国特色的依法行政之路。

[1]安增娟.借鉴国外依法行政经验,完善我国依法行政体系[J].中国工商管理研究,2004,(4).

[2]李龙.依法治国方略实施问题研究[M].武汉:武汉大学出版社,2008.286.

[3]杨解君.走向法治缺失言说——法理、宪法与行政法的诊查[M].北京:北京大学出版社,2005.2.

[4]张晓芝.关于推进依法行政的几点思考 [J].中国软科学,2006,(12).

[5]凌国志,欧阳君君.行政法学 [M].上海:上海人民出版社,2004.82.

[6]金国坤.依法行政的现实基础——影响和制约政府依法行政的因素分析[M].北京:中国政法大学出版社,2001. 200.

[7]张武扬.政府法治建设论集[M].合肥:合肥工业大学出版社,2008.71.