改革开放以来的长江港口体制机制改革

罗诗刚

(交通运输部长江航务管理局,湖北 武汉 430014)

长江港口的体制机制改革,为长江港口业的繁兴创造了良好条件,总结整理改革开放以来的这方面经验,对长江港口业的持续发展有积极意义。

一

长江港口自改革开放以来,共进行了三次比较大的体制改革。第一次是在 1984年,此前长江港口的管理体制是政府部门直接通过计划,组织港口企业进行运输生产。整个长江航运管理是托拉斯体制,按政企合一运作,长江干线港口由当时的交通部长江航运管理局直接管理。

1984年,根据国务院批转交通部的《关于长江航运体制改革方案的通知》(国发[1983]50号文件),长江港口进行了第一次港口体制改革,实行港航分管,把原长江航运管理局一分为二。其中长江航运企业部分成立长江轮船总公司,下设若干轮船公司,实行独立核算。行政部分组建长江航务管理局,作为交通部派出机构,统一负责长江干线的航政、港政、航道管理、发展规划等。长江干线港口由长江航务管理局代表当时的交通部直接管理,初步实行了将长江航运政企分开,为长江航运走向市场经济迈出了第一步。

在第二次长江港口体制改革中,长江干线港口实行中央与地方政府双重领导,以地方政府领导为主的管理体制。因当时的地方政府财力有限,不可能有大量资金投入港口建设,港口建设等投资渠道仍以中央财政为主。这一管理体制对当时港口的发展起到了较大的促进作用,同时也调动了地方政府建设和发展港口的积极性。

第三次长江港口体制改革是在 2002年至2005年,这次改革是根据国务院 [2001]91号文件进行的。原中央和地方双重领导的长江港口,改为全部下放给当地的地方政府管理。港口下放后,原则上交由港口所在城市人民政府管理。按照一城一港一政的原则,实现政企分开,统一行政管理。原双重领导的港口不再承担行政管理职能,并按照建立现代企业制度的要求,深化企业内部改革,成为自主经营,自负盈亏的法人实体。这种港口管理模式是符合国际惯例的,也符合市场经济的原则。

长江港口管理体制第三次改革,中央把长江干线 25个港口的管辖权下放给地方政府,并且实现政企分开。行政部分完全交由地方政府的港口行政管理部门,企业部分则划归港口生产经营企业管理,由企业按照市场经济的原则负责港口的开发和运营,完全改变了过去各地港务管理局既管行政又管企业经营的体制。

随着权力的下放,港口企业按现代企业制度进行了改造,长江港口企业呈现大型化、集团化、民营化的发展新趋势。重庆、芜湖、南京港拿出优良资产组建股份制公司。武汉、九江、安庆与上海集装箱公司合作,分别成立集装箱股份有限公司。其他港口如黄石、宜昌、马鞍山也进行了不同形式的企业改制工作,使港口企业抗风险能力有所提高。与此同时,长江港口民营化进程也有突破性进展,如江阴港和泰州港将本港国有资产卖给该港广大职工,组建了民营化的有限责任公司;湖北公安港将国有资产全部卖给该港职工,重新组建了民营湖北通达有限责任公司,该公司除港口业务外,经当地政府准许还经营与港区相联的陆上交通运输业务。

二

根据中央的指示精神和沿江各地方政府的要求,长江港口逐步进行对外开放。第一步先对远洋国轮开放,第二步对外轮开放。长江港口对外开港的时间,大体上是由东至西逐步推进的。南京港率先开办国轮的外贸运输业务,向航行在世界各大洋的中国籍船舶开放。之后,随着我国改革开放政策的进一步深入,长江港口逐步向外国籍船舶开放。张家港是长江第一个对外籍轮船开放的口岸。1983年 5月 7日,悬挂马拿马国旗的“日本商人号”货轮,在我国领航员引导下,装载木材 1.1万立方米,靠泊张家港外贸码头,是长江口岸接待的第一艘外国籍船舶。之后,长江上的对外轮开放港口从下游的南通港一直延伸至上游的重庆港。

到 2009年底,长江干线对外开放港口 (一类口岸,对远洋外轮开放的港口)共 20个。即:太仓、南通、常熟、张家港、江阴、泰州、镇江、扬州、南京、马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、九江、黄石、武汉、城陵矶、荆州、重庆。其中,重庆港可直接开提单将货物运往国外,但外贸远洋船不可能直接航行到重庆。这是一种比较特殊的对外开放方式。

目前,长江对外轮开放的里程已达到 1331公里。长江对外国远洋轮开放的里程,已超过美国的密西西比河,对我国的外贸远洋运输作出了很大的贡献。

2008年 11月 4日,大陆海协会会长陈云林与台湾海基会董事长江丙坤在台北签署了海峡两岸海运协议,双方现阶段相互开放港口。大陆方面为 63个,其中海港 48个,河港 15个。15个开放河港均在长江,包括:太仓港、南通港、张家港、江阴港、扬州港、常熟港、常州港、泰州港、镇江港、南京港、芜湖港、马鞍山港、九江港、武汉港、城陵矶港等。到目前为止,实际开通实现直航的已有 8个港口,分别为:太仓港、南通港、张家港、常熟港、江阴港、镇江港、南京港、芜湖港。台湾方面对大陆开放的港口为 11个,包括基隆 (含台北 )、高雄 (含安平 )、台中、花莲、麦寮、布袋 (先采专案方式办理)等 6个港口,以及金门料罗、水头、马祖福澳、白沙、澎湖马公等 5个“小三通”港口。双方同意根据情况再增加开放港口。

三

改革港口建设的投融资体制。长江港口建设的投融资体制大致经历了计划经济时期的拨款投资,改革初期的贷款投资以及后期中央给予资金补助等多个时期。之后又发展到利用资本市场融资,包括建立股份制企业、发行股票和债券。近几年来,积极开展招商引资和建立战略联盟,对加快长江港口的基础设施建设,产生了非常积极而有效的作用。

目前,长江港口建设的主要投融资渠道有:(1)预算内资金,中央和地方财政预算安排的资金;(2)专项资金,主要来源于政府征收的港口建设费等规费的专项收费;(3)国内银行贷款,这是长江港口建设的主要资金来源之一;(4)利用资本市场融资,包括设立股份制企业,发行股票和发行企业债券等;(5)招商引资,包括外商直接投资、参股、国内企业投资或参股。长江一些港口开始探索新的投资、融资体制和资本运作方式,盘活资产。通过资产转让,置换、重新募集等多种方式吸引境内外大企业、大货主、大船东的法人资产,参股或建设、经营码头,把更多的与港口发展相关的投资主体联合在一起,形成利益共同体,共谋发展。

长江港口最早利用资本市场融资发行股票的是重庆港。1999年 1月,重庆港务局与水路、公路以及铁路交通领域的少数股东合作,投资成立新的合资公司——重庆港九龙坡股份有限公司。2000年 7月,重庆港九龙坡股份有限公司在上海证券交易所挂牌上市,筹集资金 6亿多元。2003年 3月,继重庆港之后,芜湖港储股份有限公司在上海证券交易所挂牌上市,募集资金 3亿多元。南京港将其下属的原第五和第六分公司资产重组,成立了南京港口股份有限公司,在深圳证券交易所成功上市。

近几年,招商引资,寻找合作伙伴,建立战略联盟等,已经成为解决长江港口基建设施资金不足的重要手段之一。上海港积极推进长江战略,上港集团与长江沿线重要港口的合作取得成效,达到了互利双赢的目的。

2003年,由武汉市国有资产监督管理委员会(股权 45%)与上海国际港务 (集团)有限公司(股权 55%)联合出资,组建武汉港务集团,缓解了多年困扰武汉港资金缺乏的问题,武汉港的建设从此大大提速。2006年,该港集装箱吞吐量比上年增长 36%。

2005年,上海国际港务 (集团)有限公司、南京港口集团、南京港股份有限公司、中远集团共同组建合资公司,分别持有南京龙潭集装箱公司的25%、50%、5%和 20%的股份。同年,上海国际港务集团与江阴港务集团股份有限公司共同组建了苏南国际集装箱公司。2007年 6月,上海国际港务集团出资 5.5亿元,收购了九江港务集团92%的股份,新合资公司定名为上海集团九江港务有限公司,于 2008年 2月 18日在九江市正式揭牌。

早在 1994年,新加坡泛联集团出资 10亿元,与长江下游的常熟市政府联合投资一个港口项目,包括水运、海事、港口及土地开发等。进入 21世纪以来,随着沿江区域经济的快速发展,长江航运比较优势的显现以及沿江各地投资环境的改善,境外战略投资者纷纷涌入长江港口。1997年,香港注册的中国基建集团与武汉阳逻开发区以及武汉港务局,共同组建了武汉国际集装箱转运公司,负责建设和经营武汉港阳逻集装箱码头,年吞吐能力 40万 TEU。2005年 8月,香港上市公司保华集团出资 4.3亿元,购置了南通港口集团公司 45%的股份。2007年 11月,保华集团表示愿意收购由国投交通公司持有的南通港口集团的 12.32%的股份。

2007年 12月,香港远航集团与安庆市交通投资 (集团)有限公司出资,组建了中外合资企业安庆港远航集团控股有限公司,注册资金 3亿元人民币,投资建设了五里庙外贸集装箱码头,马窝港区散货码头、长风港区铁水联运以及安庆港口物流园区指挥中心等四大工程。同年,香港远航集团又投资建设池州江口物流基地 (包括江口港区、江口物流园区和铁路专业线),项目总投资 12亿元。

以上境内外大企业一系列的投资长江港口建设,对长江航运、港口事业的稳步发展起到了十分积极的作用。

四

由于长江港口从 1984年开始,进行了上述一系列的体制、机制改革,加快了港口建设的速度,促进了港口运输生产的快速发展。目前,长江干线港口万吨级泊位已达 298个,相当于改革开放初期全国海港和内河港口万吨级泊位的总数。长江港口体制、机制改革 20多年来,除个别年份外,港口吞吐量基本上是逐年递增。尤其是 2004年至 2009年,年递增均达 1亿吨以上,增加值等于80年代中期长江全部港口一年的吞吐量。长江上已有 4个亿吨大港,2009年苏州港完成货物吞吐量 2.46亿吨,南通港完成货物吞吐量 1.36亿吨,南京港完成货物吞吐量 1.21亿吨,江阴港完成货物吞吐量 1.08亿吨。

2008年,长江港航企业受国际金融危机的影响,从四季度开始有所下降,但由于我国积极应对国际金融危机,采取有力措施扩大内需,使 2008年的长江航运,仍然是增长较快的一年。全年长江港口吞吐量完成 10.15亿吨,比上年增长 10.6%,集装箱吞吐量完成 696万 TEU,比上年增长26%。三峡断面货物通过量完成 6847万吨,比上年增长 13%,其中三峡船闸货物通过量完成 5370万吨,比上年增长 15%,均创历史新高。

2009年,世界的航运港口业继续受国际金融危机的影响,仍然继续下滑,但作为中国黄金水道的长江却一枝独秀,货运量和吞吐量继续保持增长态势,货运量完成 13.3亿吨,比 2008年增长9%,港口吞吐量完成 11.3亿吨,比 2008年增长11.7%,其中外贸吞吐量完成 1.44亿吨,比 2008年增长 22%。目前长江已成为世界上运量最大的通航河流,是美国密西西比河的 2倍,欧洲莱茵河的 3倍。